Il quadro europeo. Questa situazione complessa ed in parte confusa può essere affrontata, oltre che in termini politici, riguardanti soprattutto il livello e le modalità del federalismo e dell’autonomia degli enti locali, in termini pratici e operativi. Il dato storico e la tradizione amministrativa indicano abbastanza chiaramente come l’ente locale di riferimento potrebbe essere la provincia. D’altro canto, questa indicazione si scontra con l’eccessivo numero di enti che ne risulterebbe e con il contrasto che emergerebbe rispetto alla situazione europea. Quest’ultima può essere così schematizzata:

Regno Unito (monarchia costituzionale plurinazionale):
Struttura amministrativa tradizionale (non paragonabile ad altri paesi, secondo un modello non-costituzionale ma regolato da leggi e consuetudini):
- 4 nazioni (Inghilterra, Galles, Scozia, Irlanda del Nord);
- contee, poi differenziate (in Inghilterra e Galles) in contee, distretti (compresi distretti metropolitani e London “borough”) e “parish” (ossia “parrocchie”, in Galles dette “community”), con strutture di governo elettive e competenze variabili; in Scozia vi sono regioni e distretti, ed in Irlanda del Nord distretti.
Nel 1994, sulla scorta di tendenze europee, vengono creati in Inghilterra 10 (poi 9, compresa la Grande Londra) uffici regionali per aree già individuate in precedenza (1949) sulla base di definizioni statistiche senza implicazioni storico-culturali. Quindi, fino al 2011, sono esistite istituzioni regionali, secondo varie ipotesi di funzionamento e competenze, ma mai in quanto organi di governo con autorità proveniente da elezione popolare diretta; poi, queste strutture non sono state più riattivate, e le competenze restituite al governo centrale o alle autorità locali tradizionali. Le regioni rimangono come entità statistica e ai fini dell’applicazione di alcuni programmi europei (regioni NUTS 1, “nomenclatura delle unità territoriali a fini statistici”, primo livello sub-nazionale secondo il Trattato di Maastricht).
Dopo il 1997, secondo il principio della “devoluzione”, sono stati istituite per le nazioni diverse dall’Inghilterra: una assemblea scozzese (per istruzione, sanità, ambiente, cultura, agricoltura), una assemblea gallese (con bilinguismo), un governo autonomo locale per l’Irlanda del Nord (processo di pace); è attivo un movimento per l’istituzione di un’assemblea della Cornovaglia.

Inghilterra:
100 contee/distretti, superficie media 1.300 km², popolazione media 500.000.
9 regioni, superficie media 1.450 km², popolazione media 550.000.

Galles:
22 distretti unitari, superficie media 950 km2, popolazione media 135.000. 

Scozia:
28 distretti unitari, superficie media 2900 km2, popolazione media 200.000.

Irlanda de Nord:
26 distretti unitari, superficie media 520 km2, popolazione media 70.000.

Francia (repubblica presidenziale)
Struttura amministrativa tradizionale:
36.760 comuni, organizzazione istituzionale elettiva di base, competente per la  distribuzione dei servizi e in controllo (se superiore ai 2.000 abitanti) delle relative risorse finanziarie.
96 dipartimenti, più 5 d’oltremare, istituti durante la Rivoluzione nel 1790, inizialmente 83, fino a 130 nel 1809 con il Primo Impero, poi 86, 89 con l’annessione di Nizza e Savoia, vari ritocchi fino al numero attuale; guidato da un consiglio generale e un presidente, agisce come mediatore della società locale e assiste i comuni; il capoluogo è sede del prefetto e delle articolazioni locali del  governo centrale.
Dal 1986, 21 regioni (in territorio metropolitano) a pieno titolo, con consiglio regionale elettivo e presidente del consiglio, dotate anche di un consiglio economico e sociale, espressione di un regionalismo funzionale di tipo amministrativo e tecnocratico, ma non di tipo federalista.
Dipartimento: superficie media 5.650 km², popolazione media 637.000.
Regione: superficie media: 24.700 km², popolazione media 2.900.000.

Spagna (monarchia costituzionale)
Struttura amministrativa tradizionale:
50 province organizzate in 14 regioni (dello stato franchista, ma che affondano le radici nei regni della Riconquista e nel sorgere di uno statomultinazionale).
(Regni tradizionali della corona di Spagna: Castiglia, Leon, Aragona, Navarra, Granada, Mallorca, Toledo, Siviglia, Valencia, Cordova, Menorca, Murcia, Galizia, Asturie, Jaen, Algarves, Algeciras, Gibraltar, Canarias, ed inoltre Due Sicilie, Gerusalemme, Sardegna, Corsica, Indie occidentali e orientali; contee di Roussillon, Cerdanya, Barcellona, Girona, Osonia, Besalù, Covadonga; signorie di Biscaglia, Molina).
Dal 1978, 17 comunità autonome (di cui 4 con un livello più alto di autonomia) e 2 territori (enclave nord-africane) che comprendono una o più provincie (tradizionali), che non sono però in rapporto di subordinazione, con consigli provinciali eletti in secondo grado dai consiglieri comunali.
Provincia: superficie media: 6.100 km², popolazione media 900.000.
Comunità: superficie media: 18.000 km², popolazione media 2.650.000.

Germania (repubblica federale)
Struttura amministrativa:
Lander, stati componenti frutto delle modificazioni dovute alle due guerre mondiali ed al regime di occupazione dei principali stati storici, dapprima 11 (legge fondamentale del 1949), comprese le due città-stato, nella Repubblica federale (Germania Ovest), poi passati ad un totale di 16 dopo la riunificazione con la DDR (Germania est) nel 1990. Competenza esclusiva dei lander: diritto comunale, settori dell’ambiente, istruzione primaria e secondaria; competenze concorrenti: diritto civile e penale, giustizia, nazionalità, diritto economico e del lavoro, previdenza sociale. Accanto alla Dieta federale eletta a suffragio universale (Bundestag) una “camera delle regioni” (Consiglio Federale, Bundesrat) eletta dai consiglieri dei lander.  Ad un livello più basso, i lander sono organizzati in Gemeinden (comuni), che non ricoprono però tutto il territorio, e in Kreis (comprensori) che amministrano il restante territorio ed hanno anche alcune competenze integrate territoriali sui Gemeinden che però non sono subordinati.
Lander: superficie media 22.300 km², popolazione media 5.100.000.

Quadro riepilogativo della struttura amministrativa degli stati membri dell’Unione Europea ai vari livelli subordinati al livello nazionale (i livelli non segnati in grassetto sono livelli tipicamente statistico-burocratici imposti dalla UE; il primo livello NUTS è quello che la UE richiede per gli adempimenti statistici e per alcune azioni programmatiche; sono indicate le diverse terminologie):

Questi dati comparati indicano che il primo livello (NUTS) appare chiaramente poco collegato alla reale esperienza dei paesi europei; il livello più utilizzato oscilla, da paese a paese secondo le tradizioni e le condizioni locali, fra il secondo livello (in linea di massima la “regione”) e il terzo livello (in linea di massimo la “provincia” o la “contea”), quest’ultimo forse il più radicato nell’esperienza di governo locale. Segue poi un livello locale spesso collegato al concetto di comune, soprattutto nei paesi che hanno costruito nei secoli una tale entità.

Dopo questa ricognizione sui livelli di tipo amministrativo, è doveroso ricordare i tentativi portati avanti al fine di identificare dei livelli corrispondenti ai bacini naturali, ossia ad aree caratterizzati da un patrimonio geografico, climatico, geologico, biogeografico, paesaggistico, ecosistemico e culturale (ad esempio, vallate o sistemi collinari o altipiani). Questi bacini talvolta corrispondono alle “piccole regioni” tradizionali e naturali (esempi italiani: Val d’Ossola, Brianza, Valtellina, Val Camonica, Val Pusteria, Val Sugana, Cadore, Carnia, Polesine, Lomellina, Oltrepò Pavese, Langhe, Monferrato, Lunigiana, Garfagnana, Versilia, Mugello, Casentino, Chianti, Val d’Orcia, Montefeltro, Val Nerina, Piceno, Maremma Toscana, Tuscia Laziale, Cicolano, Ciociaria, Campagna Romana, Pianura Pontina, Marsica, Sibaritide, Agro Nocerino-Sarnese, Cilento e Vallo di Diano, Gargano, Capitanata, Murge, Salento, Marchesato, Locride, Val di Noto, Val Demone, Val di Mazara, le tante “piccole regioni” ed i giudicati della Sardegna), altre volte ai territori governati da autorità di bacino, comunità montane, ecc. L’esperienza insegna però che ben raramente queste entità corrispondono ad entità amministrative quali la provincia.

Alcune indicazioni. Trarre delle indicazioni coerenti ed applicabili da questo complesso di dati ed esperienze non è un’operazione triviale. Molte osservazioni, anche in sede europea, sembrano in favore dell’istituzione provincia/contea come livello di governo locale più appropriato per una serie di ragioni, principalmente il valore e l’esperienza storica accumulatesi ed il grado di riconoscimento da parte della cittadinanza. Questa posizione farebbe pensare all’ipotesi italiana di abolizione delle province come ad un errore. D’altro canto, la dimensione regionale presenta numerosi vantaggi, collegati all’evoluzione degli enti locali nei vari paesi ed ai comportamenti permessi da questa situazione. E’ anche da tener presente che “Esiste una soglia demografica sotto la quale vengono a mancare i presupposti per una reale autonomia finanziaria”. E ancora: "La trasformazione dello stato italiano in direzione di un neoregionalismo o del federalismo è coerente con la nostra coscienza storica quegli obiettivi furono ben concepiti durante il Risorgimento: non solo da Carlo Cattaneo, ma anche da un padre dell' unità d' Italia come il conte Cavour, che nella fase costituente sostenne il decentramento, l'autonomia dei nuovi territori". (Marcello Pacini, Fondazione Agnelli, 1992). Dulcis in fundo, gli iter costituzionali per smantellare il ruolo privilegiato delle regioni appaiono pressocchè impraticabili in tempi utili, per non parlare dei costi. Le indicazioni che se ne traggono sono quindi le seguenti:

- scelta dell’opzione rappresentata dalle regioni e miglior definizione del loro ruolo e delle modalità di funzionamento;

- diminuzione tendenziale del numero delle regioni mediante accorpamenti allo scopo sia di eliminare l’attuale eccesso di frammentazione che di portare il secondo livello ad una posizione simile al primo, riunificando di fatto NUTS e regioni;
- riduzione drastica del numero delle province stabilito secondo criteri collegati alle scelte precedenti;

- utilizzo ad hoc delle istituzioni diverse, in possesso di autonomia e attive in settori chiave per il decentramento e il federalismo (camere di commercio, università, fondazioni, consorzi, ecc.);
- monitoraggio continuo dell’evolversi degli enti locali ed identificazione/diffusione delle migliori pratiche.

In altre parole, il problema da porre correttamente non è se incidere eliminando le province oppure le regioni, ma intervenendo parzialmente su entrambe in modo vigoroso e correlato; senza dimenticare che il problema si estende al livello più di base, cioè ai comuni per i quali è ovviamente chiaro quanto sia necessario un processo di e sfrondamento e semplificazione (tramite accorpamenti o consorzi) e forse anche di razionalizzazione territoriale.

Operare un taglio preferenziale potrebbe essere non solo difficile dal punto di vista procedurale ma anche in termini di efficacia del provvedimento.  E’ opportuno un intervento intelligente e integrato, sulla linea degli obiettivi sopra delineati. Questi obiettivi potrebbero avere valore europeo. “… le collettività territoriali, coscienti degli adattamenti ai quali è necessario pervenire … possono contribuire a(lla) … costruzione di un’Europa politicamente unita” (Jacques Delors).

Appendice: Schema dei sistemi istituzionali di governo di alcuni paesi

Nell’Unione Europea, 2 stati membri sono repubbliche federali (Austria e Germania), 2 sono monarchie costituzionali con un certo livello di federalismo basato sull’esistenza di “nazioni” (Regno Unito) o sulla larga autonomia concessa alle comunità (Spagna) pur essendo il sistema di governo comunque centralizzato, 1 è una monarchia costituzionale in trasformazione in senso federale (Belgio) ed 1 uno stato unitario in teoria federale (Cipro), 1 è una repubblica presidenziale (Francia), 16 repubbliche parlamentari (Bulgaria, Repubblica Ceca, Estonia, Finlandia, Irlanda, Italia, Grecia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Portogallo, Romania, Slovacchia, Slovenia, Ungheria) e 4 monarchie costituzionali (Danimarca, Lussemburgo, Paesi Bassi, Svezia). Vi è poi 1 repubblica presidenziale (Croazia) il cui accesso è stato deciso ma deve essere ancora ratificato da alcuni stati membri.

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(3.Fine)