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Premessa

Il Regolamento UE (UE) 2024/1787 ha la finalità di concorrere alla riduzione delle emissioni di metano nel settore energetico sia nei Paesi europei che a livello globale, considerando l’alto grado di dipendenza dai combustibili fossili importati da paesi extra-UE. Il Regolamento prevede quindi interventi per la riduzione delle emissioni di metano, sia nelle attività delle filiere di gas naturale, petrolio e carbone nei paesi UE, che sui requisiti delle importazioni di queste risorse energetiche da fornitori extra-UE. 

In questo articolo si esamina la prima fase del processo di attuazione del Regolamento dalla prospettiva della realtà italiana che coinvolge molti attori istituzionali (Commissione UE, Governo, Autorità per l’energia, Agenzie per il controllo ambientale), enti di normazione tecnica, imprese delle filiere energetiche interessate che operano nella UE, e ambientalisti.

Le finalità del Regolamento vanno oltre i confini delle istituzioni europee e coinvolgono anche gli attori dello scenario internazionale a livello globale, come le istituzioni della comunità internazionale (UNEP, IMEO), i Paesi e le imprese che consentono le importazioni verso la UE; una realtà che non può ignorare le recenti dinamiche degli scenari geopolitici globali. Il processo di attuazione del Regolamento ha un ambito di intervento molto ampio e ambizioso.

Il punto di forza delle politiche di riduzione delle emissioni di metano del settore energetico si basa sulla consapevolezza che nei prossimi decenni il ruolo dei combustibili fossili sarà ancora significativo e che i costi della riduzione di gran parte di queste emissioni sono molto ridotti, con la possibilità di ottenere risultati molto importanti nella riduzione dei gas climalteranti a livello globale. Per conseguire questi risultati sono necessarie politiche pragmatiche che tengano conto dei contesti in cui possono essere efficaci ed evitando rischi di un processo troppo burocratico.

ll quadro delle prime scadenze previste dal Regolamento

Il quadro delle prime scadenze previste per l’attuazione del Regolamento entro la fine del mese di settembre 2025 (vedi Tabella 1), è scaglionato in tre tappe. La prima fissata per il 5 febbraio, entro il quale i Paesi membri dovevano designare le autorità competenti (AC). Una seconda tappa il 5 maggio, con due scadenze: una a carico delle imprese soggette allo svolgimento di attività di ricerca e riparazione delle emissioni di metano (LDAR), l’altra a carico di quelle che importano gas naturale, petrolio e carbone. La terza tappa, prevista per il 5 agosto, prevede un blocco di 6 scadenze a carico dei Paesi membri, delle imprese interessate e della Commissione UE stessa.

Tabella 1.

Fonte: Elaborazione Amici della Terra

Nel complesso di tratta quindi di nove scadenze. Di queste, quattro erano a carico del Governo italiano, quattro a carico delle imprese interessate, una a carico della Commissione Europea.  È quindi possibile fare un’analisi di come siano state affrontate.

Il ruolo del Governo italiano

Le quattro scadenze a carico del Governo italiano prevedevano: 1) la designazione delle autorità competenti; 2) l’emanazione delle norme per l’applicazione delle sanzioni previste dal Regolamento; 3) l’elaborazione e l’invio alla Commissione dell’inventario dei pozzi oil and gas chiusi; e 4) l’invio alla Commissione delle informazioni (inviate al MASE entro il 5 maggio dalle imprese interessate) sulle importazioni di gas, petrolio e carbone in Italia.

La designazione delle AC per l’attuazione del Regolamento in Italia non è ancora avvenuta. Il governo ha deciso di compierla tramite un Disegno di Legge (DDL), ovvero una proposta di legge di iniziativa del Governo sottoposta al procedimento legislativo ordinario. Questo DDL, che riguarda anche la regolazione delle infrastrutture per l’idrogeno e la CCS, per ora ha ricevuto solo un’approvazione preliminare in sede di Consiglio dei Ministri (CDM) il 30 giugno, ed è ancora di attesa dei pareri del Ministero per l’Economia e la Finanza (MEF). Solo successivamente verrà approvata formalmente dal CDM e inviata al Parlamento per l’avvio del procedimento legislativo.

Nella bozza di DDL presentato in CDM il 30 giugno, le autorità competenti individuate sono il Ministero per l’Ambiente e la Sicurezza Energetica (MASE) e le Regioni. Il MASE è indicato come AC per quasi tutti gli ambiti di intervento previsti dal Regolamento Infrastrutture del gas naturale (trasporto, distribuzione, stoccaggio, rigassificatori) e per gli impianti di estrazione, sia di gas naturale che di petrolio. Le Regioni sono indicate come AC solo per quanto riguarda le miniere di carbone, le cui funzioni amministrative furono delegate agli enti regionali circa 20 anni fa. Questo tema in Italia è marginale in quanto non ci sono più miniere di carbone attive. Il DDL indica inoltre ISPRA, Agenzie regionali per l’ambiente e Acquirente Unico, come soggetti di cui le AC potrebbero avvalersi o avere il supporto per svolgere i compiti ad esse attribuiti. Infine, il testo DDL disciplina abbastanza compiutamente il regime sanzionatorio previsto dal Regolamento, che però non potrà essere operativo fino alla sua approvazione. 

A fine aprile 2025 il MASE, per consentire alle imprese soggette al Regolamento di rispettare le scadenze previste per il 5 maggio, ha attivato una serie di PEC funzionali divise per segmenti di operatori (estrazione di petrolio e gas naturale, infrastrutture gas, import di gas naturale e gas naturale liquefatto (GNL), import di petrolio e carbone, miniere di carbone). Queste PEC funzionali hanno consentito alle imprese interessate di rispettare anche le scadenze del 5 agosto.

Entro la data prevista del 5 agosto, grazie al lavoro svolto dagli uffici del MASE, è stato elaborato e inviato alla Commissione Europea l’inventario dei pozzi inattivi, tappati temporaneamente e tappati permanentemente e abbandonati. Sempre come previsto dal Regolamento, l’inventario dei pozzi è stato reso disponibile pubblicamente tramite il sito del MASE al link https://unmig.mase.gov.it/informazioni/attuazione regolamento-ue-2024-1787/, con una nota informativa predisposta dalla Direzione generale fonti energetiche e titoli abilitativi. L’inventario considera come arco temporale significativo gli ultimi 30 anni. Si tratta dei pozzi chiusi minerariamente a partire dal 1° gennaio 1994 e che riguardano 346 giacimenti (titoli minerari).

Secondo le informazioni fornite dal MASE grazie alle attività svolte dalla Direzione generale mercato e infrastrutture energetiche, l’Italia ha rispettato anche la scadenza del 5 agosto per la trasmissione alla Commissione delle informazioni ricevute dagli importatori ai sensi dell'art.27 e All. IX del Regolamento sui flussi di importazione di gas, petrolio e carbone verso l'Italia.

Il MASE in questi mesi ha partecipato agli incontri del gruppo informale di esperti (link) istituito dalla Commissione UE a supporto dell’attuazione del regolamento.

Il MASE ha partecipato attivamente agli incontri del Tavolo coordinato da Amici della Terra (d’ora in poi Tavolo) per la riduzione delle emissioni di metano fornendo informazioni che hanno consentito ai partecipanti di avere informazioni e seguire le iniziative del Governo italiano in questa prima fase di attuazione del Regolamento.  

Il ruolo delle imprese

In questa fase, le scadenze per le imprese soggette al Regolamento erano quattro e prevedevano in particolare l’invio alle AC: 1) dei Programmi delle attività di LDAR; 2) delle informazioni richieste sui flussi di importazioni; 3) delle relazioni con la quantificazione delle emissioni di metano.  La quarta scadenza per le imprese riguarda lo svolgimento della prima indagine LDAR di tipo 2[2].

Il 5 maggio era il termine di presentazione alle AC dei programmi LDAR da parte delle imprese che gestiscono in Italia impianti che richiedono questo tipo di attività in base a quanto previsto dal Regolamento, come nel caso di siti di impianti di estrazione (pozzi), processing, trasporto di stoccaggio e di distribuzione della filiera gas naturale; e impianti di estrazione (pozzi) e raffinazione del petrolio. Secondo le prime informazioni rese disponibili dal MASE, circa un centinaio di imprese hanno presentato i programmi LDAR per i siti di attività soggette a questo adempimento.

Il 5 maggio scadeva anche il termine previsto dal Regolamento, per gli importatori di gas petrolio e carbone in Italia, per la presentazione delle informazioni richieste sui flussi di importazioni dall'art. 27 del Regolamento alle Autorità Competenti. Secondo le prime informazioni, circa una trentina di importatori hanno trasmesso le informazioni richieste alle PEC dedicate del MASE.

Molto rilevante anche la recente scadenza del 5 agosto per l’invio da parte delle imprese interessate delle relazioni sulla quantificazione delle emissioni di metano a livello di fonte. Per questa scadenza, come per quella dei programmi LDAR, le imprese interessate sono quelle che gestiscono in Italia impianti delle filiere petrolio (pozzi e raffinerie) e gas naturale (pozzi, processing, trasporto, stoccaggi e distribuzione). Anche in questo caso, in base alle prime informazioni disponibili, la risposta delle imprese è stata molto significativa. Secondo quanto previsto dal Regolamento, queste prime relazioni possono essere basate su stime collegate a fattori di emissione di letteratura, che nei prossimi anni dovranno evolvere in quantificazioni basate anche su misurazioni dirette delle emissioni di metano presso i siti interessati. I dati di queste relazioni elaborate dalle imprese per rispettare le richieste del Regolamento potranno dare anche un contributo per consolidare i dati sulle emissioni di metano del settore energetico annualmente elaborati da ISPRA per l’inventario nazionale delle emissioni di gas serra.

Le associazioni che raccolgono le imprese delle filiere energetiche interessate dall’applicazione del Regolamento come Proxigas, Assogas, Utilitalia, e Assorisorse (in particolare per le attività upstream oil and gas) hanno svolto un ruolo significativo di supporto proattivo ai propri associati per consentire loro di affrontare tempestivamente le scadenze previste in questa prima fase. In particolare, sono stati prodotti documenti tecnici sia di supporto alle modalità di svolgimento delle attività richieste per il rispetto delle scadenze, sia per la segnalazione di criticità di alcune norme del Regolamento o in relazione alla mancanza degli strumenti attuativi previsti ma ad oggi ancora non disponibili, come nel caso delle specifiche norme tecniche a livello UE che dovranno essere elaborate dal Comitato Europeo di Normazione (CEN) su mandato delle Commissione UE.

Il ruolo degli enti di normazione tecnica

Il Comitato Italiano Gas (CIG) svolge un ruolo centrale nelle attività di elaborazione delle norme tecniche inerenti i gas combustibili nella realtà italiana in raccordo con gli enti europei di riferimento, per lo sviluppo di questi strumenti essenziali per gli operatori del settore. Il CIG sviluppa inoltre linee guida tecniche e attività di formazione. Le norme tecniche svolgono tradizionalmente un ruolo fondamentale nella gestione degli aspetti di sicurezza connessi alla filiera del gas naturale, aspetti che sono strettamente legati a quelli di carattere ambientale come nel caso specifico delle emissioni di metano. Il CIG è l’organismo che partecipa alla definizione delle norme tecniche rilevanti per le attività della filiera del gas naturale e parteciperà alla stesura delle nuove norme tecniche previste dal Regolamento, quando la Commissione UE formalizzerà l’incarico di elaborarle al CEN.  Nel 2022, prima dell’approvazione del Regolamento UE, il CEN aveva già attivato un gruppo di lavoro sulle metodologie di quantificazione delle emissioni di metano delle infrastrutture del gas naturale, le cui attività potranno essere una base utile in raccordo con il mandato che verrà formalizzato dalla Commissione.  

In questa prospettiva, il CIG sta già svolgendo un ruolo fondamentale di supporto alle imprese delle filiere energetiche interessate dall’attuazione del Regolamento e alle loro associazioni, a partire dall’elaborazione di linee guida tecniche volte ad affrontare le problematiche emerse in questa prima fase.

Il ruolo della Commissione UE

La Commissione UE segue l’attuazione del Regolamento tramite gli uffici dell’Unità C.2 – Decarbonizzazione delle fonti energetiche nell’ambito della DG Energia. Nelle pagine del sito della DG energia, dedicate al tema delle emissioni di metano nel settore energetico (link), è disponibile un elenco dei Paesi che hanno nominato le AC e di quelli come l’Italia che, in attesa della loro designazione, hanno invece reso disponibili delle PEC funzionali per consentire alle imprese di rispettare le scadenze previste. Sulla base di queste informazioni, la Commissione ha aperto a giugno una procedura di infrazione nei confronti di nove Paesi membri che, come l’Italia, non hanno designato le AC entro il 5 febbraio come previsto dal Regolamento.

In questa sezione del sito della DG energia è stata resa disponibile una pagina dedicata a Q&A con l’obiettivo di facilitare le imprese di importazione di gas naturale, petrolio e carbone nell’assolvimento della scadenza del 5 maggio per l’invio delle informazioni richieste sui flussi di importazione di queste commodities verso i Paesi dell’UE.

A marzo 2025 La Commissione UE, su iniziativa della DG Energia, ha costituito un gruppo informale di esperti (link) a supporto dell’attuazione del Regolamento, che riunisce le AC o i soggetti attualmente facenti funzione dei Paesi della UE, nella prospettiva della costituzione formale della rete delle AC. Vi sono stati due incontri del gruppo di esperti, il primo il 30 aprile e il secondo il 25 settembre.

Il Regolamento prevedeva entro il 5 agosto l’adozione di un atto di esecuzione[3] con la specificazione di limiti di rilevamento minimi, delle tecniche di rilevamento da utilizzare e delle soglie applicabili alla prima fase delle indagini LDAR come previsto dal c. 7, art. 14. La Commissione non ha rispettato questa scadenza.  Tra aprile e maggio vi è stata da parte della Commissione una consultazione informale, non pubblica, basata su un questionario circa i contenuti di questo atto di esecuzione. La non disponibilità di questo documento entro il termine previsto ha fatto sì che la scadenza sulle attività LDAR sia stata gestita tramite l’uso delle migliori tecnologie disponibili sul mercato come indicato genericamente dall’ultimo paragrafo del c.7 dell’art. 14. 

Il Regolamento, a supporto dell’elaborazione delle relazioni da parte delle imprese interessate, con la quantificazione delle emissioni di metano a livello di fonte e del loro invio alle AC, prevede (Art. 12 c.4) che la Commissione UE emani un atto di esecuzione che stabilisca un modello a cui attenersi per l’organizzazione delle informazioni richieste. In questo caso però il Regolamento non prevede una scadenza per questo adempimento da parte della Commissione. Ad oggi questo atto di esecuzione non è stato emanato, e le imprese interessate dalla scadenza del 5 agosto per l’invio delle relazioni non hanno potuto usufruire di tale supporto.

L’articolo 31 (c.1) prevede che la Commissione chieda a una o più organizzazioni europee di normazione tecnica, di elaborare norme tecniche armonizzate per disciplinare: misurazione e quantificazione delle emissioni, le indagini LDAR, le apparecchiature che consentano di rispettare le norme per il venting ed il flaring, ed altri aspetti analoghi per le miniere di carbone. Questa norma prevede infine che la Commissione riceva il progetto di norme tecniche elaborato dall’organizzazione di normazione incaricata, e ne valuti la conformità rispetto alle finalità del Regolamento. Anche per tale adempimento della Commissione il Regolamento non prevede una scadenza. Da alcuni mesi è ancora in corso la finalizzazione dell’incarico al CEN per l’elaborazione di queste norme tecniche. Dal momento dell’incarico è previsto almeno un anno di attività da parte del CEN per rendere disponibile il progetto di normazione.

Il ruolo del Tavolo per la riduzione delle emissioni di metano

Il Tavolo per la riduzione delle emissioni di metano della filiera del gas naturale è stato costituito nel 2020 su iniziativa di Amici della Terra in collaborazione con Environmental Defense Fund Europe (EDFE), e ha rappresentato la prima iniziativa strutturata in Italia con l’obiettivo di avviare attività di informazione, confronto e collaborazione finalizzate ad affrontare con gli stakeholders e le istituzioni interessate il tema di queste emissioni nel settore energetico. In questi anni il Tavolo ha portato l’elaborazione di una prima strategia nazionale di intervento, condivisa tra ambientalisti e imprese del settore, per la riduzione delle emissioni di metano. Questo background comune ha consentito al Tavolo di interagire, prima per l’inserimento del tema nel PNIEC e successivamente nella fase ascendente di definizione del Regolamento.

Dal momento dell’approvazione ed entrata in vigore del Regolamento il Tavolo ha tenuto regolarmente una serie di incontri con la funzione di stimolo e supporto facilitarne l’attuazione in preparazione delle scadenze previste, sia per le istituzioni italiane che per le imprese interessate. Funzione che in questa fase viene svolta efficacemente anche in virtù della partecipazione delle istituzioni interessate, delle imprese e delle loro associazioni. Ciò ha consentito un ruolo decisivo di confronto e scambio di informazioni anche con il mondo dell’ambientalismo in Italia.

Gli Amici della Terra e l’Osservatorio europeo CSO-M

A un anno dall’entrata in vigore del Regolamento (UE) 2024/1787 sulla riduzione delle emissioni di metano nel settore dell’energia, Amici della Terra ha aderito alla coalizione europea per sostenerne l’attuazione e per evidenziare i progressi e le criticità a livello nazionale. Amici della Terra è quindi di uno dei membri fondatori dell’Osservatorio della Società Civile sul Metano (Civil Society Observatory on Methane - CSO-M), una nuova coalizione europea di ONG, con i suoi primi 20 membri provenienti da 9 Paesi. In questa occasione il CSO-M ha lanciato il Methane Regulation Tracker, uno strumento che permetterà il monitoraggio degli adempimenti del Regolamento nei diversi Paesi europei. Gli Amici della Terra hanno contribuito alla progettazione di questo strumento e alle informazioni contenute sullo stato di attuazione del Regolamento in Italia.

Criticità e opportunità per l’attuazione del Regolamento

Criticità. A livello nazionale pesa la mancanza di una piena operatività a livello istituzionale con il ritardo nella designazione delle AC. Sono significativi i primi passi compiuti dal MASE per l’attuazione del Regolamento, ma senza la piena operatività delle AC manca per molti aspetti un supporto adeguato alle imprese soggette agli adempimenti previsti. In questa prospettiva è molto critica la scelta del DDL per introdurre le norme necessarie alla piena attuazione del Regolamento. Con il procedimento legislativo previsto per i DDL, difficilmente le norme proposte dal Governo potranno essere approvate prima della fine del 2025. È anche necessario che il testo dello strumento legislativo scelto dal Governo chiarisca in modo adeguato che le ispezioni previste dal Regolamento sono un’attività di controllo ambientale di competenza del SNPA, da gestire in raccordo con i soggetti che svolgono le funzioni amministrative degli impianti interessati. Nella prospettiva delle prossime scadenze previste dal Regolamento per il 5 novembre e entro la fine dell’anno, senza l’operatività delle AC, le criticità nel percorso di attuazione del Regolamento rischiano di aggravarsi significativamente.  

A livello delle istituzioni UE è indispensabile che la Commissione faccia un salto di qualità nello svolgimento del suo ruolo, superando i ritardi nell’emanazione dell’atto di esecuzione sui limiti e le tecniche di rilevamento per le attività di LDAR, nella finalizzazione dell’incarico al CEN per l’elaborazione delle norme tecniche e nel rendere disponibili modelli per i diversi tipi di comunicazioni e informazioni che le imprese devono fornire alle AC.

Opportunità. A livello nazionale, la principale opportunità per il Governo di accelerare il percorso che deve portare alla designazione e alla piena operatività delle AC, è quella di inserire i contenuti della bozza di DDL già approvata in via preliminare nel prossimo Decreto Legge “energia”, che dovrebbe essere approvato a breve dal CDM e inviato al Parlamento. In questo caso il procedimento potrebbe consentirne l’approvazione prima della fine del 2025. Con questa scelta si potrebbero creare le condizioni per l’Italia di valorizzare dentro e fuori della UE i risultati di riduzione delle emissioni già ottenuti e il know how maturato con questa esperienza. La piena operatività delle AC potrebbe consentire al Governo di gestire una governance efficace nel processo di attuazione del Regolamento in Italia, con le imprese e tutti gli attori interessati a partire dalle ONG ambientaliste. In questo contesto, il Governo italiano potrebbe promuovere un’azione positiva di chiarimento di alcuni punti controversi del regolamento in termini di materialità e introdurre eventuali semplificazioni negli adempimenti. Ciò potrebbe essere fatto con atti della Commissione, senza la necessità di modificare il Regolamento, per garantirne un’attuazione efficace sfruttandone i margini di flessibilità già previsti.

In questa fase di attuazione del Regolamento gli Amici della Terra continueranno a dare il loro contributo in modo concreto e costruttivo per creare le condizioni di successo delle politiche di riduzione delle emissioni di metano del settore energetico anche con iniziative come MonitorCH4 finalizzate a promuovere le tecnologie e le esperienze in questo ambito.

*Tommaso Franci è il Responsabile della Campagna degli Amici della Terra per la riduzione delle emissioni di metano