In Copertina: Immagine da “Le Follie dell'Imperatore” diretto da Mark Dindal, Disney, 2000

In un clima inquietante di scarsa trasparenza e ancor minore consapevolezza, si discute in Senato l’ennesimo decreto (175/2025) sulle aree idonee per installare i grandi impianti eolici e fotovoltaici a terra che sono richiesti dagli obiettivi delle politiche climatiche europee.   

Nonostante comincino a circolare fra gli addetti ai lavori le valutazioni critiche anche del gestore della rete sull’aumento sconsiderato di rinnovabili non programmabili e sincrone che, oltre una certa soglia (che abbiamo già raggiunto),  produrranno elettricità destinata ad essere tagliata (ma comunque pagata ai produttori), nessun dibattito serio è promosso sui giornali o in televisione sull’opportunità di porre qualche limite all’installazione di questi impianti che mettono a rischio la stabilità della rete.

Anche in Parlamento, Governo e gruppi politici di maggioranza e di opposizione ostentano un atteggiamento spiccio, come per uno di quei provvedimenti burocratici a cui bisogna adempiere per obbligo e in modo sbrigativo a fine anno perché incombono la legge di bilancio e la partenza per le festività natalizie.

In effetti, ancora una volta, il Governo ha solo fretta di superare sul piano formale una sentenza del Tar del Lazio che aveva cancellato alcuni articoli di un decreto precedente, e solo al fine di sbloccare le rate dei finanziamenti PNRR, essendo quella delle aree idonee una delle riforme inserite nel Piano e pretesa dall’Europa.

L’ottava Commissione ambiente ed energia del Senato ha svolto delle audizioni ma – guarda caso – con la solita sfilata di portatori di interesse che, peraltro, continuano a lamentarsi come se la giungla normativa costituita da continue semplificazioni delle procedure in deroga agli ordinamenti non fosse stata determinata a loro esclusivo beneficio e su loro richiesta.

Tanto per non complicarsi la vita, i gruppi parlamentari del Senato hanno deciso di ascoltare, come voci ambientaliste, i soli lobbysti delle rinnovabili e nessuna delle associazioni attive da anni a sostegno di una pianificazione territoriale attenta a territori e paesaggi che, per l’appunto, sarebbe proprio il tema trattato dal decreto. Solo dopo le accese proteste degli interessati e fuori tempo massimo, ovvero a emendamenti presentati, la presidenza della Commissione ha accettato di pubblicare fra i propri materiali anche le memorie degli Amici della Terra, della Lipu e di Italia Nostra e TESS.

Eppure, è proprio il tema della pianificazione territoriale a costituire il cuore del problema dell’utilizzo dei grandi impianti di rinnovabili intermittenti che, per loro natura e per convenienza economica, vengono collocati estensivamente in aree naturali o agricole.

Un tema, rimasto irrisolto da vent’anni, evitato, rinviato o maldestramente dissimulato dalla politica e dai rinnovabilisti al solo fine di lasciare mano libera alle imprese, attraverso lunghe finestre di deregulation, per occupare le aree migliori (i crinali ventosi delle aree naturali interne per l’eolico e le pianure agricole per il fotovoltaico) spesso in spregio a vincoli paesaggistici e ambientali facendosi scudo del favor accordato alle rinnovabili dalle norme europee.  

Non solo la politica, anche l’informazione ha concorso - per lungo tempo e con pochissime eccezioni - a screditare le proteste locali tacciandole di sindrome NIMBY e le osservazioni delle soprintendenze bollandole come eccessi burocratici. C’è persino chi, come Legambiente, continua a pubblicare “guide turistiche” per promuovere “la bellezza delle pale eoliche” sperando così di bilanciare la diffusa ostilità delle comunità interessate dall’invasione degli impianti.

Ora che i rinvii non sono più possibili, si cerca di archiviare in fretta il problema confermando un teorema che è stato costruito nel corso degli anni, di decreto in decreto, di rinvio in rinvio, e che nemmeno l’Europa del Green Deal ha mai richiesto, cioè che le aree idonee siano definite solo per accordare una facilitazione massima e un’accelerazione assoluta alle procedure, in deroga a ogni normativa precedente, lasciando però che ogni altra area resti accessibile per questi impianti, in base alle procedure ordinarie.

A questo risultato si arriva, non attraverso scelte trasparenti su quante rinnovabili siano veramente utili al sistema energetico e alla decarbonizzazione dell’economia, ma aumentando disordine e contraddizioni in modo tale che i rinnovabilisti possano continuare persino a lamentarsene e a chiedere sempre di più, come infatti già sta succedendo fuori e dentro il Parlamento, basta leggere gli emendamenti al decreto.

Osserva la Staffetta Quotidiana – una testata certo non ostile allo sviluppo delle rinnovabili - in un suo editoriale che rileva la “schizofrenia legislativa” amplificata da questo decreto: “Non che il settore delle rinnovabili sia bloccato. La nuova potenza installata quest’anno sarà probabilmente vicina a quella record dello scorso anno. Ogni settimana contiamo nuove autorizzazioni di impianti nell’ordine delle centinaia di MW. Molte di queste autorizzazioni arrivano attraverso PAS, in pochi mesi, con una procedura cioè estremamente semplificata. Il problema è che in assenza di chiarezza del quadro normativo, lo sviluppo sta avvenendo a fari spenti. Dall’inizio della legislatura si sono susseguiti con un ritmo sfrenato interventi normativi privi di una regia unitaria, frutto più di rapporti di forze che di un disegno complessivo.”

Non si potrebbe dire meglio. Per questo ci associamo anche noi alla richiesta che Palazzo Chigi si faccia carico di una scelta politica chiara sulla questione delle fonti rinnovabili, conseguente alle recenti prese di posizione contro “gli obiettivi europei di carattere ideologico” come dice la presidente Meloni, e di decisioni che mettano fine al “livello imbarazzante di confusione normativa” come dice Staffetta. E che assicurino la protezione dei paesaggi e dei territori naturali e agricoli, come diciamo noi e come prescrive la Costituzione.

State pensando che – la Staffetta e noi – esageriamo?  Beh, leggete di seguito quello che abbiamo provato a ricostruire noi, sforzandoci di usare parole semplici, sul solo aspetto delle aree idonee e poi chiedetevi chi si nasconde dentro la giungla.

Successione di norme in materia di aree idonee

1) La Legge delega europea 2019 – 2020 n. 53 del 22/04//2021, con la quale il Parlamento ha delegato il governo a adottare i decreti legislativi per il recepimento di una serie di Direttive europee, tra le quali, all’art. 5, la Direttiva (UE) 2018/2001 (c.d. RED II) sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili. Tra i principi e criteri dettati da tale articolo che il governo avrebbe dovuto osservare nell’esercizio della delega vi era innanzitutto quello di prevedere … una disciplina per l’individuazione delle superfici e delle aree idonee e non idonee per l’installazione di impianti a fonti rinnovabili nel rispetto delle esigenze di tutela … del paesaggio, delle aree agricole e forestali…                         

Tale disciplina veniva precisato essere volta a definire i criteri per   l’individuazione di aree idonee all’installazione di impianti … aventi una potenza complessiva almeno pari a quella individuata come necessaria dal PNIEC, prevedendo l’affidamento alle regioni del processo programmatorio di individuazione delle aree idonee, da concludere entro sei mesi dall’emanazione del Decreto legislativo, nel rispetto dei  principi della minimizzazione degli impatti sull’ambiente, sul territorio e sul paesaggio … e privilegiando l’utilizzo di superfici di strutture edificate. Venivano inoltre previste procedure semplificate per la realizzazione degli impianti all’interno delle aree idonee così individuate.

Le suddette modalità di individuazione di tali aree sembravano voler prefigurare un processo di programmazione in capo alle Regioni di “aree idonee” costituenti in via esclusiva le uniche aree destinate ad accogliere la realizzazione degli impianti che rientrano tra quelli ricompresi nel PNIEC, nell’ottica di consentire un’ordinata localizzazione di tali infrastrutture industriali sul territorio. Va ricordato al riguardo che in tutti gli avvisi al pubblico che accompagnano obbligatoriamente la presentazione al MASE o alle Regioni delle istanze di VIA relative agli impianti a fonti rinnovabili il proponente dichiara espressamente l’appartenenza del progetto a tale categoria. Ma così non è stato.

2) Con il Decreto Legislativo n. 199 del 08/11/2021 di attuazione della Direttiva (UE) 2018/2001 il governo ha recepito i criteri dettati dalla Legge delega europea ma in base ad una loro “libera interpretazione”, dato che:

a) all’art. 2 viene fornita una definizione “minimalista” di “area idonea”, limitata ad evidenziarne unicamente l’elevata potenzialità in termini di risorsa rinnovabile utilizzabile ed omettendo di menzionarne sia la caratteristica dell’esclusività ai fini della localizzazione degli impianti che quella della modesta qualità ambientale/paesaggistica;

b) all’art. 20 la disciplina per l’individuazione delle aree “idonee” e “non idonee” viene rinviata ad uno o più decreti interministeriali successivi, da emanare entro sei mesi, anziché inserirla come allegato al D. Lgs. stesso in accordo con una prassi correntemente in uso da anni (vedasi ad es. Codice dell’ambiente – D. Lgs. 152/2006, Codice degli appalti – D. Lgs. 36/2023);

c) il comma 7 dell’art. 20 reca una disposizione che postula l’esistenza di un “terzo genere” che si affianca alle due tipologie di aree, vale a dire quello delle aree non classificate né tra quelle “idonee” né tra quelle “non idonee”. Tali aree verranno poi definite “ordinarie” dal D.M. 21/06/2024.

Sempre all’art. 20, al comma 8, nelle more dell’individuazione da parte delle Regioni con proprie L.R., vengono poi definite alcune categorie di aree da considerare immediatamente idonee ope legis, categorie che sono poi state in seguito ampliate e rese permanenti da norme di legge intervenute in tempi successivi (D.L. n. 17 del 01/03/2022, art. 12; D.L. n. 50 del 17/05/2022, art. 6; D.L. n. 13 del 24/02/2023, art. 47).

L’art. 22 successivo stabilisce poi procedure autorizzatorie semplificate per i progetti localizzati all’interno di aree “idonee”, laddove l’autorità competente in materia paesaggistica si esprime con parere obbligatorio non vincolante (sic!) e i termini del procedimento sono ridotti di un terzo.

3) Il D.M. 21 giugno 2024, emanato con oltre due anni di ritardo rispetto al termine del 15 giugno 2022 fissato dal comma 1 dell’art. 20 del D. Lgs. 199/2021, che al suo art. 1 stabilisce che le Regioni individueranno:

a) aree “idonee”, che godono dell’iter autorizzatorio semplificato previsto dall’art.     22 del D. Lgs. 199/2021;

b) aree “non idonee”, le cui caratteristiche sono incompatibili con l’installazione di specifiche tipologie di impianti secondo le modalità stabilite dal paragr. 17 e dall’All. 3 delle linee guida emanate con decreto del Ministero dello sviluppo economico 10 settembre 2010;

c) aree “ordinarie” diverse da quelle delle lettere a) e b) e nelle quali si applicano i regimi autorizzativi ordinari di cui al D. Lgs. 28/2011;

d) aree agricole ove vige il divieto di installare impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra, ai sensi dell’art. 20, comma 1-bis del D. Lgs. 199/2021.

Il D, M, dopo aver ripartito poi tra le regioni la potenza aggiuntiva, rispetto al 1° gennaio 2021, di 80 GW di rinnovabili da installare al 2030, all’art. 7 si limita a riportare pochi scarni criteri di indirizzo alle Regioni per l’individuazione delle aree già espressi nella legge 53/2021 e nel D. Lgs. 199/2021, nonchè quello di tener conto della possibilità di fare salve le aree idonee di cui all’art. 20, comma 8 del D. Lgs. 199/2021. Considera poi “non idonee” ope legis alcune aree ricomprese nel perimetro di talune categorie di beni tutelati dagli artt. 10 e 136 del Codice dei BB.CC. e riconosce alle Regioni la facoltà di individuare come “non idonee” anche aree ricadenti nel perimetro degli altri beni tutelati dal Codice dei BB.CC. stabilendo altresì una fascia di rispetto di ampiezza differenziata non superiore a sette Km.

Dopo qualche mese, interviene l’Ordinanza n. 4298 pubblicata il 14/11/2024 del Consiglio di Stato che, accogliendo in parte la domanda di sospensione del D.M. in parola impugnato da una Società di sviluppo di impianti ad energia rinnovabile, ha pronunciato la sospensione della norma dell’art. 7, comma 2, lett. c) nella parte in cui ha dato alle Regioni la possibilità di fare salve le aree idonee di cui all’art. 20, comma 8 con effetto fino alla pubblicazione della sentenza di I° grado del TAR Lazio presso cui la ricorrente aveva impugnato il D.M. medesimo.

Successivamente interviene il TAR Lazio che, su ricorso presentato da ANEV, con sentenza n. 9155 decisa il 05/02/2025 ma pubblicata solo il 13/05/2025, ha disposto l’annullamento dell’art. 7, commi 2 e 3 del D.M. e la riedizione da parte del MASE dei criteri per la individuazione delle aree, prevedendo misure di salvaguardia delle procedure in corso.

4) D. Lgs. n. 190 del 25/11/2024 (cosiddetto Testo Unico Rinnovabili; vedi in proposito L’Astrolabio del 08/10/2024).  Nasce nell’intento di raggruppare in un unico testo tutte le norme che regolano i regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinovabili, aggiornandole e semplificandole anche alla luce delle nuove disposizioni introdotte nella Direttiva RED II dalla nuova Direttiva (UE) 2023/2413 (c.d. RED III) ed abrogando le norme originarie previgenti.

I regimi autorizzatori previsti sono tre:

- Attività libera;

- Procedura abilitativa semplificata;

- Autorizzazione unica, comprensiva della procedura di VIA.

L’art. 12, in particolare, ha recepito gli artt. 15-ter e 15-quater della Direttiva RED III, come di seguito si dirà.

5) D.L. n. 73 del 21/05/2025, art. 13. (Vedi Audizione AdT del 04/06/2025 presso Commissioni riunite VIII e IX della Camera).  Tale articolo ha apportato alcune modifiche ed integrazioni all’art. 12 del D. Lgs. 190/2024  (Vedi in proposito L’Astrolabio) precisando che il Piano di individuazione delle “zone di accelerazione” terrestri (previsto dall’art. 15-quater della Direttiva RED II,  introdotto dalla Direttiva RED III) da elaborare sulla base della mappatura pubblicata dal GSE, viene adottato entro il 21 febbraio 2026 dalle Regioni … nell’ambito delle aree idonee individuate ai sensi dell’art. 20 comma 8 del decreto legislativo n. 199 del 2021, vale a dire nell’ambito di quelle aree idonee già individuate ope legis per categorie dallo Stato e non più nell’ambito della totalità di tali aree che ciascuna Regione individuerà in applicazione dei criteri dettati dal governo. Tra tali “zone di accelerazione” dovranno esservi anche quelle indicate nel successivo comma 7-bis, che costituiscono il contenuto minimo inderogabile del Piano medesimo, rappresentate dalle aree industriali, come definite dagli strumenti urbanistici regionali, sovracomunali o comunali, anch’esse oggetto di mappatura cartografica a cura del GSE sul proprio sito internet entro il 21/05/2025.                             

Viene aggiunto infine un nuovo comma 5-bis al suddetto art. 12, che stabilisce che, al fine di assicurare il rispetto del termine del 21 febbraio 2026 entro cui le Regioni dovranno adottare i loro Piani di individuazione delle zone di accelerazione, le medesime dovranno sottoporre a VAS le relative proposte di Piano entro il 31 agosto 2025. In caso di inosservanza di tale termine ovvero di mancata adozione del Piano entro il 21/02/2026, il MASE proporrà al Presidente del Consiglio dei ministri l’esercizio dei poteri sostitutivi nei riguardi delle Regioni inadempienti. Risulta che alcune Regioni hanno già avviato la procedura di VAS, tra cui la Sardegna che, nella sua proposta di Piano, ha circoscritto ai soli impianti fotovoltaici la individuazione delle zone di accelerazione, indicando solo aree industriali, superfici edificate e parcheggi.

6) Veniamo infine al D.L. n. 175 del 21/11/2025, in corso di conversione in legge, che non risolve ma aggrava le criticità già riscontrate negli atti normativi precedenti a cominciare da un impostazione sbilanciato verso gli impianti rinnovabili a scapito del territorio e delle competenze regionali in tema di pianificazione territoriale. Si tratta di un testo che, all’art. 2, introduce modifiche al T.U. Rinnovabili (D. Lgs. 190/2024) condensando tutta la disciplina sulle “aree idonee” in un nuovo art. 11-bis e abrogando, mediante una integrazione all’All. D che elenca le norme abrogate, i previgenti art. 20, 21, 22, 22-bis e 23. Sembrerebbe pertanto abrogata, di conseguenza, anche l’individuazione a cura delle Regioni delle “aree non idonee” confermata dall’art. 20, ma la cui previsione, tuttavia, sopravvive in forza dell’art. 5 della Legge di delegazione europea 53/2021.

L’istituto delle “aree non idonee”, definito con le Linee guida approvate con il D.M. MISE 10 settembre 2010, è stato facoltativamente utilizzato da alcune Regioni “illuminate” per individuare aree in cui la realizzazione di impianti a fonti rinnovabili, lungi dall’essere vietata, presenta quantomeno una elevata probabilità di esito negativo delle valutazioni, in sede di autorizzazione (Linee guida, Parte IV, paragr. 17.1).

L’ abrogazione di tali aree potrebbe anche risultare accettabile qualora venisse chiaramente stabilito che le “aree idonee” rappresentano le uniche aree destinate ad accogliere la realizzazione degli impianti, ma dal testo del nuovo art. 11-quater aggiunto al D. Lgs. 190/2024 si desume chiaramente come permanga la singolare interpretazione secondo cui è possibile realizzare gli impianti anche esternamente alle “aree idonee” a condizione di rinunciare ad alcune semplificazioni autorizzative.