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2024-06-16 12:07

Ecco Perché Non si Ferma l’Invasione delle Campagne

DECRETO LOLLOBRIGIDA

di: 
Francesco Gigliani

Le grandi proteste delle imprese che promuovono il fotovoltaico sui terreni agricoli e dei loro supporters non devono trarre in inganno: il decreto del Ministro dell’Agricoltura rappresenta (forse) un segnale politico che il fronte rinnovabilista non è più compatto ma non frena affatto l’invasione dei terreni agricoli, anzi garantisce nuovi sussidi alla loro trasformazione industriale. L’autore offre un’analisi approfondita dei nuovi provvedimenti che “regolano” gli impianti fotovoltaici e agrivoltaici.

In Copertina: Featured image via Creative Commons.- commonedge.com

 

Con la pubblicazione sulla G.U. n. 112 del 15 maggio scorso del Decreto-legge n. 63 del ministro dell’agricoltura Lollobrigida prende forma quasi completa il quadro dello sviluppo futuro del fotovoltaico, ovvero di quella fonte di energia rinnovabile a cui è attribuito il peso prevalente nel raggiungimento degli obiettivi di decarbonizzazione al 2030 stabiliti dal PNIEC.

L’apparente limitazione all’installazione sui terreni agricoli degli impianti fotovoltaici “con moduli collocati a terra” che sembra trasparire dalle prime righe dell’art. 5 del provvedimento di legge si rivela inefficace ad una lettura più attenta dell’intero articolo, dal momento che:

- essa si applica soltanto agli impianti fotovoltaici con moduli montati direttamente sui suoli agricoli e fa salva la specifica tipologia degli impianti cosiddetti “agrivoltaici avanzati”, teoricamente in grado di consentire la coesistenza tra le due produzioni energetica ed agricola/zootecnica, caratterizzati dal montaggio dei pannelli in posizione soprelevata posti ad una distanza dal terreno di almeno 2,1 m. nel caso di attività agricola sottostante. Tale esclusione si ricava dal richiamo - inserito nell’art. 5 del D.L. -  all’art. 6-bis del D. Lgs. 28/2011 (che, a nostro avviso, non sembra tuttavia del tutto appropriato in quanto concepito per regolamentare tutt’altra fattispecie e che sarà probabilmente oggetto di chiarimento in sede di conversione in legge) ed è stata espressamente confermata da entrambi i ministri competenti Lollobrigida e Pichetto Fratin durante la Conferenza stampa congiunta del 6 maggio scorso, all’indomani dell’approvazione del D.L. da parte del Consiglio dei ministri;

- vengono salvaguardate e concluse in base alle norme vigenti in precedenza le procedure sia autorizzatorie/abilitative che di valutazione ambientale in corso, il che si traduce nella potenziale autorizzazione della mole di oltre 80 GW di progetti di impianti fotovoltaici in fase istruttoria (Fonte: Il Sole 24 Ore, 17 maggio 2024), tra cui molti di fotovoltaico a terra di tipo standard. È utile ricordare come tale potenza complessiva di fotovoltaico coincida con l’obiettivo fissato al 2030 dal PNIEC per tale fonte rinnovabile, il che significa l’installazione di ulteriori 50 GW in aggiunta ai 30 GW già realizzati (Fonte: TERNA – Portale Gaudi).

Il D.L. va a completare il quadro normativo sull’agrivoltaico già delineato dalle Linee guida emanate nel giugno 2022 e dal D.M. MASE del 22 dicembre 2023 recante disposizioni per l’incentivazione della realizzazione di sistemi agrivoltaici di natura sperimentale in attuazione dell’articolo 14, comma 1, lettera c) del Decreto Legislativo n. 199 del 2021, insieme alle recentissime Regole operative ad esso allegate ed approvate con Decreto del Capo Dipartimento Energia del MASE del 16 maggio scorso.

 

Le Linee guida del CREA – GSE del giugno 2022

A precisare definizioni, caratteristiche e requisiti degli impianti agrivoltaici intervengono per prime le Linee guida redatte su coordinamento del MASE da CREA, GSE, ENEA e RSE.

In esse troviamo le tre fondamentali definizioni seguenti:

Impianto agrivoltaico: impianto fotovoltaico che adotta soluzioni in grado di preservare la continuità dell’attività agricola e pastorale sul sito di installazione;

Impianto agrivoltaico avanzato: impianto che in conformità a quanto stabilito dall'articolo 65, commi 1-quater e 1-quinquies, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, si caratterizza, oltre che per il montaggio dei moduli elevati da terra (con loro eventuale rotazione), in modo da non compromettere la continuità delle attività agro pastorali, anche per la presenza di sistemi di monitoraggio che consentano di verificare l’impatto dell’installazione fotovoltaica sulle colture, il risparmio idrico, la produttività agricola per le diverse tipologie di colture, la continuità delle attività delle aziende agricole interessate, il recupero della fertilità del suolo, il microclima, la resilienza ai cambiamenti climatici;

Sistema agrivoltaico avanzato l’insieme tra un impianto agrivoltaico avanzato e le attività agricole condotte all’interno dell’area ove tale impianto è installato (comprese le opere funzionali allo svolgimento dell’attività agricola), che integra tra loro agricoltura e produzione elettrica, avente lo scopo di valorizzare il potenziale produttivo di entrambi i sottosistemi.

Nella Parte 2° delle Linee guida, vengono presentate caratteristiche e requisiti che gli impianti agrivoltaici devono possedere per poter essere definiti tali:

Requisito A: affinchè l’intero sistema possa definirsi agrivoltaico, la superficie minima destinata all’attività agricola deve essere pari almeno al 70% della superficie totale e la percentuale di superficie agricola occupata dai moduli (LAOR – Land Area Occupation Ratio – LAOR) non deve superare il 40%;

Requisito B: il sistema agrivoltaico va esercito per l’intera sua durata in modo che le due attività di produzione agricola ed energetica siano continuamente integrate tra loro. Pertanto:

B1. L’impianto dovrà essere dotato di un sistema di monitoraggio dell’attività agricola, che deve attestare la destinazione produttiva attraverso l’indicatore del valore della produzione agricola prevista (€/ha) sull’area destinata al sistema agrivoltaico negli anni successivi alla sua entrata in esercizio, confrontato con il suo valore medio registrato sulla stessa area negli anni precedenti, in modo da verificare il mantenimento dell’indirizzo produttivo. (Un’ eventuale riconversione da un indirizzo intensivo, ad es. orto-floricoltura, ad uno estensivo, ad es. seminativo o prati pascoli, oppure l’abbandono di attività DOP o IGP violerebbero il criterio di mantenimento dell’indirizzo produttivo);

B2. Dovrà essere assicurata una produzione elettrica minima (espressa in GWh/ha/anno) dell’impianto agrivoltaico che, raffrontata alla producibilità elettrica specifica di riferimento di un impianto fotovoltaico standard che impegni la stessa superficie, non sia inferiore al 60%;

Requisito C: i moduli vanno necessariamente posizionati soprelevati dal terreno, ma sono possibili svariate configurazioni a seconda delle quali delle quali l’area destinata a coltura può coincidere con l’intera area del sistema agrivoltaico oppure essere ridotta ad una parte di esso. Viene inoltre fissata un’altezza minima da terra di 1,3 m. per consentire l’attività zootecnica e di 2,1 m. per quella colturale.

 Anche gli impianti ove le attività agro-zootecniche non si svolgono al di sotto dei pannelli ma solo nelle strisce intercluse tra schiere contigue di essi vengono considerati quali “agrivoltaici”.

REQUISITO D: Il sistema agrivoltaico è dotato di un sistema di monitoraggio che, in aggiunta a quello di cui al requisito B1, consenta di verificare l’impatto sulle colture, il risparmio idrico, la produttività agricola per le diverse tipologie di colture e la continuità delle attività delle aziende agricole interessate. Tale requisito è pregiudiziale ai fini della fruizione degli incentivi statali (come stabilito dal D.L. 77/2021).

REQUISITO E: Il sistema agrivoltaico è dotato di un sistema di monitoraggio che, oltre a soddisfare i precedenti requisiti B1 e D, consenta di verificare il recupero della fertilità del suolo, il microclima, la resilienza ai cambiamenti climatici. Tale requisito è stato previsto dal PNRR in aggiunta al Req. D al fine di fruire dei relativi incentivi;

Viene stabilito che il risparmio idrico va verificato attraverso una comparazione con aree agricole interessate dallo stesso tipo di coltura ma in assenza di agrivoltaico, contabilizzando i volumi idrici prelevati/utilizzati a fini irrigui secondo le modalità descritte nelle Linee guida emanate con D.M. Agricoltura del 31/07/2015 e facendone oggetto di una apposita relazione triennale asseverata da un agronomo e presentata dal proponente.

Il monitoraggio del recupero della fertilità del suolo va condotto sui terreni non coltivati sui quali l’attività agricola viene ripresa dopo una sospensione pluriennale.

Poiché le variazioni del microclima (alterazioni della insolazione, delle precipitazioni, della temperatura, dell’umidità e della circolazione dell’aria nel volume sottostante i pannelli e nelle zone contigue) possono alterare il normale sviluppo delle piante e favorire l’insorgere di fitopatie, va installato un sistema di misurazione, tramite sensori, almeno della temperatura, umidità e velocità dell’aria ed i risultati inseriti in una relazione triennale a cura del proponente.

Infine, il monitoraggio della resilienza ai cambiamenti climatici richiede che in sede di progettazione dell’impianto/sistema agrivoltaico il progettista alleghi una relazione contenente una valutazione del rischio ambientale e climatico attuale e futuro in relazione ad alluvioni, nevicate, innalzamento dei livelli dei mari, piogge intense, ecc. per individuare e implementare le necessarie misure di adattamento in linea con il Framework dell’Unione Europea. L’adozione di tali misure di adattamento dovrà essere oggetto di verifica da parte del soggetto erogatore di eventuali incentivi PNRR, come stabilito nella Circolare del MEF – RGS del 30 dicembre 2021, n. 32 recante “Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza – Guida operativa per il rispetto del principio DNSH”.

La Parte 3° delle Linee guida, anticipando alcuni requisiti che hanno poi trovato una definizione normativa prima nel D.M. MASE 23 dicembre 2023 e successivamente nelle “Regole operative” approvate il 16 maggio scorso di cui dopo si dirà, ha previsto due possibili tipologie di soggetti candidati ad accedere ai contributi PNRR:

- Imprese agricole, singole o associate;

- Associazioni temporanee tra imprese energetiche ed agricole.

La Parte 4° riporta un’analisi dei costi sia di investimento che di esercizio, con un’enfasi sui sovraccosti rispetto al fotovoltaico standard, pur rimarcando che i pochi dati disponibili su tale nuova tipologia si riferiscono essenzialmente ad impianti sperimentali di piccola taglia (1 Mw). Interessante la disamina dei costi che individua tra quelli maggiormente variabili i costi delle strutture di sostegno che, al crescere della loro altezza, variano dai 65 €/Kw per gli impianti a terra a 130 – 220 €/Kw per colture permanenti ed a 320 – 600 €/Kw per colture seminative. Tali due tipologie colturali vengono indicate quali casi di riferimento per l’analisi dei costi differenziandosi tra loro per la maggiore altezza dei sostegni necessari che caratterizza le seconde rispetto alle prime.

Riguardo ai costi di investimento totali (al 2022) si parte dai circa 750 €/kW per gli impianti fotovoltaici di tipo tradizionale (800 €/kW con inseguimento mono assiale, single tracker), per arrivare a circa 1.200 €/kW per sistemi a colture seminative (con variabilità di circa 375 €/kW) ed a 950 €/kW per sistemi a colture permanenti (con variabilità di circa 270 €/kW). Mediamente, rispetto a un impianto fotovoltaico tradizionale, l’incremento è del 60% per un sistema a colture seminative e del 25% nel caso di un sistema a colture permanenti.

Per i costi gestionali di un sistema agrivoltaico si registra, invece, una riduzione media del costo di gestione del 13% rispetto a un impianto fotovoltaico tradizionale.

Il “costo livellato totale di generazione dell’energia” (LCOE) per l’agrivoltaico, tenuto conto di alcune assunzioni di base tra cui la variabilità delle ore equivalenti di producibilità nelle diverse zone italiane, parte dai 55-69 €/MWh per gli impianti fotovoltaici standard con tracking mono assiale a terra, fino a 73-93 €/MWh per sistemi agrivoltaici a colture seminative e 60-76 €/MWh per sistemi a colture permanenti.

Vengono infine sommariamente trattati i costi del monitoraggio, tra i quali quello del microclima risulta essere il più caro in virtù dell’acquisto delle apparecchiature di misura termo-igrometrica e anemometrica e di trasmissione dati.

 

Il Decreto Ministeriale MASE del 22 dicembre 2023

Tale decreto, entrato in vigore il 14 febbraio 2024, è di fondamentale importanza in quanto fissa i requisiti da rispettare per l’accesso agli incentivi statali riservati agli impianti agrivoltaici, compresi i sussidi PNRR. La sua emanazione è avvenuta in attuazione dell’art. 14 del D.lgs. 199/2021 che, alla lettera c) del comma 1, prevede che, con decreto del Ministro della transizione ecologica, in attuazione della misura Missione 2 (Rivoluzione verde e Transizione ecologica), Componente 2 (Energia rinnovabile, idrogeno, rete e mobilità sostenibile), Investimento 1.1 “Sviluppo agrovoltaico” del PNRR, sono definiti criteri e modalità per incentivare, attraverso la concessione di prestiti o contributi a fondo perduto, la realizzazione di impianti agrivoltaici conformi a quanto stabilito dall'articolo 65, comma 1-quater, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1.

Con lo stesso decreto, sono definite le condizioni di cumulabilità con gli incentivi tariffari di cui al Capo II dello stesso D. Lgs. 199/2021, consistenti nelle tariffe incentivanti erogate dal GSE nonché i criteri e le modalità per incentivare, in coerenza con il PNRR, la realizzazione - entro il 30 giugno 2026 - di sistemi agrivoltaici di natura sperimentale, per una potenza complessiva di 1,04 Gw ed una produzione indicativa di almeno 1300 GWh/anno.

Gli impianti agrivoltaici, compresi nell’ambito di tale contingente di potenza, che verranno ammessi ai benefici riceveranno:

- un contributo in conto capitale nella misura max del 40% dei costi di investimento ammissibili, con una disponibilità di 1 miliardo e 98 milioni a carico delle risorse del PNRR (Investimento 1,1, Missione 2, Componente 2);

- una tariffa incentivante applicata alla produzione di energia elettrica netta immessa in rete, da caricare sulle componenti tariffarie dell’energia elettrica (oneri di sistema) con modalità che saranno definite da ARERA.

Il soggetto gestore della misura è il GSE e gli incentivi erogati hanno durata ventennale.

Destinatari di tali incentivi sono gli “impianti agrivoltaici di natura sperimentale” o “Impianti agrivoltaici avanzati”, dotati dei sistemi di monitoraggio descritti nelle Linee guida del CREA – GSE per la verifica degli impatti su colture, risparmio idrico, produttività agricola e continuità dell’attività delle aziende agricole, mentre invece gli indicatori sul recupero della fertilità del suolo, il microclima, la resilienza ai cambiamenti climatici, sono individuati dal GSE, sentito il CREA, nell’ambito delle Regole applicative di cui all’articolo 12, comma 2 del D.M.

Vengono confermate le due tipologie di soggetti candidati ai benefici già indicate nelle Linee guida, ovvero imprese agricole e associazioni temporanee di imprese.

I proponenti degli impianti non possono iniziare i lavori prima di aver presentato istanza di partecipazione alle procedure bandite per accedere agli incentivi.

Tali procedure, secondo l’art. 5, si articolano in due modalità:

a) iscrizione in appositi registri nel limite del contingente di 300 Mw per impianti agrivoltaici di taglia non superiore ad 1 Mw. Tale modalità è riservata alle sole imprese agricole.

b) Partecipazione a procedure pubbliche competitive, nel limite del contingente di 740 Mw per impianti di qualunque taglia, riservata alla categoria delle associazioni temporanee di imprese, tra cui almeno una agricola.

I requisiti che il progetto di impianto agrivoltaico deve possedere per accedere agli incentivi sono:

- possesso dell’autorizzazione unica o, in alternativa, del provvedimento favorevole di VIA ove previsto;

- possesso del preventivo di connessione alla rete elettrica accettato in via definitiva;

- rispetto dei requisiti costruttivi definiti dalle Linee guida;

- continuità dell’attività agro-pastorale;

- conformità con le norme nazionali ed europee di tutela ambientale nonché con il principio di non arrecare un danno significativoDNSH, come sarà illustrato nelle Regole operative emanate dal GSE;

- possesso di dichiarazione di Istituto bancario attestante la capacità economico-finanziaria.

Osserviamo tuttavia come possa apparire, in generale, del tutto infondata la possibilità di accettare una pronuncia favorevole di VIA in luogo dell’autorizzazione unica (o PAS o DILA o SCIA), che costituisce il titolo che, per legge, conferisce al titolare il diritto di realizzare ed esercire l’impianto (art. 12 del D. Lgs. 387/2003), laddove la VIA costituisce oggi, di fatto, una fase endoprocedimentale preliminare del procedimento unico di autorizzazione. Tale eventualità può considerarsi giustificata limitatamente a quei casi in cui, a seguito di dissenso insorto tra amministrazioni competenti e conseguente rimessione della decisione finale al Consiglio dei ministri, una eventuale Delibera emanata da quest’ultimo organo assume valore di autorizzazione per effetto della norma dell’art. 7, comma 2, del D. L. 50/2022. La questione meriterebbe un urgente chiarimento da parte del MASE.

Gli incentivi previsti dal D.M. non sono cumulabili né con altri incentivi pubblici né con il meccanismo di scambio sul posto o con il ritiro dedicato di cui all’art. 13, comma 3 del D. Lgs. 387/2003.

 

Le Regole operative MASE del 16 maggio 2024

Tali Regole disciplinano in dettaglio i requisiti per l’accesso, le modalità di iscrizione e i contenuti delle richieste di partecipazione alle procedure selettive, ma confermano l’inusuale possibilità di surrogare il titolo autorizzatorio con la pronuncia favorevole di VIA.

Per quanto riguarda poi il delicato argomento del rispetto dei requisiti associati al principio DNSH (Divieto di arrecare un danno ambientale significativo), sul quale ci si soffermerà più in dettaglio in un prossimo articolo in considerazione anche della recentissima uscita il 14 maggio scorso della nuova Guida operativa della RGS – MEF, il soggetto richiedente, in fase di presentazione della richiesta di accesso alle procedure competitive (c.d. fase ex- ante) dovrà trasmettere apposita dichiarazione sostitutiva di atto notorio generata dal Portale Agrivoltaico (secondo il modello A.3.), unitamente alla check-list allegata a dimostrazione dell’ottemperanza ai vari punti di verifica necessari per garantire il rispetto del principio DNSH.

Lo stesso adempimento è richiesto anche nella successiva fase di richiesta di riconoscimento degli incentivi (c.d. fase ex- post).

Riguardo ai requisiti del sistema di monitoraggio il testo si presenta a nostro avviso particolarmente inadeguato, basato tutto sui dati rilevati nel fascicolo aziendale e su relazioni agronomiche asseverate da un professionista abilitato. In caso di violazioni particolarmente gravi agli obblighi di monitoraggio è previsto il recupero dell’incentivo.

 

Considerazioni conclusive

Gli effetti di alterazione del paesaggio, di frammentazione e riduzione degli habitat e di perdita di biodiversità connessi con la realizzazione sui terreni agricoli di impianti agrivoltaici non sono meno gravi di quelli arrecati dal fotovoltaico standard: si pensi alla perdita di aree di nidificazione e di alimentazione per gli uccelli, alla contrazione delle popolazioni di rettili che abbisognano di spazi aperti e soleggiati per la termoregolazione, alla formazione  di isole di calore conseguenti all’alterazione locale del microclima indotta dai pannelli (il 70% dell’energia solare incidente su di essi si trasforma in calore), alle modifiche delle caratteristiche dei suoli esposti a precipitazioni distribuite “a macchia di leopardo”, tutti fenomeni questi che gli approssimativi ed inadeguati sistemi di monitoraggio prima descritti potranno solo in parte rilevare.

La tutela della produzione agricola che si proclama di voler perseguire in nessun modo si accompagna con la tutela dell’ambiente e del paesaggio rurale, per i quali si preannuncia un colpo fatale, come lasciano presagire anche gli ulteriori 45 GW di impianti fotovoltaici da promuovere con le tariffe incentivanti previste dall’emanando Decreto FER X, che saranno riconosciute a quegli impianti fotovoltaici (agrivoltaici compresi) che non troveranno copertura nel contingente di 1,04 GW assegnato dal D.M. MASE del 22 dicembre 2023.

Inutile dire che, anche dopo il D.L. Lollobrigida, rimane valida anche per i terreni agricoli l’indicazione generale espressa dal Legislatore nell’art. 20, comma 1 del D. Lgs. 199/2021, secondo cui tutti gli impianti a fonti rinnovabili funzionali al raggiungimento degli obiettivi del PNIEC vanno installati esclusivamente all’interno delle aree definite “idonee” in base ai criteri già stabiliti dal comma 8 dello stesso articolo e, successivamente, dal fantomatico Decreto interministeriale in gestazione da lungo tempo presso la Conferenza unificata Stato – Regioni - Città, con un ritardo ormai di due anni rispetto al termine fissato per legge (15 giugno 2022).

Ulteriore piccola forma di tutela è il rispetto del principio DNSH che il Ministero ha voluto inserire anche nello schema di Decreto FER X, attualmente al vaglio della Commissione UE.