L’approvazione del nuovo Piano Straordinario di Gestione dei Rifiuti di Roma ha rappresentato l’occasione per condurre alcune preliminari e circoscritte riflessioni sui potenziali benefici economici che gli utenti-cittadini potrebbero conseguire in ragione della prospettata evoluzione dei livelli di servizio e dell’assetto impiantistico, che in uno scenario ottimistico a regime possono essere quantificati in 48 milioni di euro/anno, pari a circa il 6% della spesa complessiva attuale per il sistema di gestione dell’intero ciclo dei rifiuti urbani (raccolta, trattamento, recupero e smaltimento) e dei servizi di igiene urbana della città di Roma.

In particolare, seguendo le direttrici definite dal regolatore nazionale ARERA, sono stati indagati:

- i possibili risparmi derivanti dalla riduzione dei costi di trattamento della frazione indifferenziata in ragione della realizzazione dell’impianto di trattamento termico con recupero energetico - a parità di quantitativi previsti per l’anno 2022, appare possibile conseguire un rilevante risparmio di costo industriale e quindi di spesa per gli utenti compreso in un range tra circa 24 e 36 milioni di euro/anno;

- i potenziali benefici prospettici che la strategia di piano può determinare a favore degli utenti in funzione del sistema perequativo previsto dall’ARERA connesso al rispetto della gerarchia dei rifiuti – in questo caso è possibile stimare un beneficio economico per gli compreso tra 8 e 12 milioni euro/anno.

Il Nuovo Piano di Gestione dei Rifiuti di Roma Capitale

Con Ordinanza n. 7 del 1° dicembre 2022 è stato approvato il Piano di Gestione dei Rifiuti (PGR) di Roma Capitale ed i relativi documenti previsti dalla Valutazione Ambientale Strategica (VAS) di cui alla Direttiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 27 giugno 2001, recepita con D.Lgs. n. 152/2006 e ss.mm.ii.

Le criticità del sistema di trattamento e recupero dei rifiuti di Roma

Il PGR individua in maniera molto circostanziata una serie di criticità relative sia alla filiera della raccolta sia alla filiera del trattamento e recupero dei rifiuti, ed in particolare per quest’ultima:

• il sistema di gestione è lontano dall'autosufficienza;
• i rifiuti indifferenziati sono ancora avviati al 100% a pre-trattamento (adottando una strategia non privilegiata dal programma nazionale di gestione dei rifiuti, questo introduce una notevole complicazione nella gestione, sia nel dover individuare gli impianti di destinazione finale disponibili a mercato sia nella conseguente elevata percorrenza per i trasporti alla destinazione finale);
• successive fasi di ulteriore pre-trattamento sono condotte anche in impianti localizzati a grande distanza fuori regione;
• in conseguenza del massiccio pretrattamento, quantità di molto superiori agli obiettivi europei e nazionali (10% al 2035) sono avviate a smaltimento a discarica (circa il 30%);
• non si ha auto-sufficienza nel recupero da frazioni organiche da raccolta differenziata (impianti di compostaggio e digestione anaerobica prevalentemente localizzati fuori comune e fuori regione);
• l’impatto dei trasporti è significativo perché:

         -  la carenza di logistica intermedia impone la percorrenza di distanze elevate durante la raccolta rifiuti;

         -  la carenza di impianti di trattamento finale mantiene la necessità di avviare i rifiuti in impianti localizzati al nord e/o di percorrere numerosi passaggi tra gli impianti di gestione intermedia;

• mancata auto-sufficienza nel recupero di energia dai rifiuti indifferenziati (gli impianti di trattamento termico e recupero energetico sono prevalentemente localizzati fuori Comune e fuori Regione).

In ragione delle criticità individuata il PGR definisce diversi Obiettivi e Azioni che vanno a definire lo scenario di piano da traguardare entro il 2030, tra cui:

• ottimizzazione della logistica e razionalizzazione del servizio di raccolta a scala di municipio per eliminare i fenomeni di abbandono ed elevare la raccolta differenziata di tutte le frazioni (obiettivo di piano, RD al 65% nel 2030);
• raccolta differenziata al 65% nel 2030;
• minimizzazione dello smaltimento a discarica degli scarti da raccolta differenziata;
• realizzazione in Comune di Roma di 2 impianti di selezione delle frazioni secche da raccolta differenziata (carta, plastica, lattine, da 100.000 t/a ciascuno), che saranno realizzati adottando le migliori tecniche disponibili (Best Available Techniques – BAT); integrazione con il mercato e gestori terzi per le frazioni da raccolta differenziata che richiedono un bacino più ampio di gestione, quali vetro, tessili e RAEE;
• realizzazione di 2 impianti di digestione anaerobica con tecnologia a umido per il recupero di energia e materia dalle frazioni organiche da raccolta differenziata, della capacità di 100.000 t/a ciascuno (questi impianti saranno realizzati adottando le BAT);
• realizzazione di 1 impianto di trattamento termico che adotta tecnologia di combustione consolidata, utilizza le BAT per il recupero energetico, per la riduzione e per il controllo delle emissioni in atmosfera e implementa la sperimentazione di una tecnologia per la riduzione delle emissioni di anidride carbonica (carbon capture and storage);
• recupero dei rifiuti ferrosi e delle scorie pesanti in uscita dal trattamento termico, queste ultime per la produzione di aggregati stradali o la vetrificazione di prodotti per l’edilizia;
• nella fase transitoria, fino al 2035, si proseguirà nell'utilizzo per almeno 170-200.000 tonnellate/anno dell’impianto di termovalorizzazione di ACEA di San Vittore del Lazio (Frosinone);
• il recupero energetico da rifiuti indifferenziati richiede di individuare - tramite meccanismi di mercato - la capacità di discarica per lo smaltimento finale delle ceneri leggere derivanti dal trattamento fumi, successivamente alla loro inertizzazione (rifiuti al presente classificabili come “stabili non reattivi”).

La regolazione tariffaria dell’ARERA

Con la Legge n. 205 del 27 dicembre 2017 sono state attribuite all’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA) le funzioni di regolazione e controllo in materia di rifiuti urbani e assimilati.

L’ARERA ha avviato un processo volto a definire i criteri per la determinazione delle tariffe del settore della gestione dei Rifiuti Urbani, favorendo la trasparenza verso gli utenti.

Con Delibera 363/2021/R/rif del 3 agosto 2021 l’ARERA ha approvato:

• l’aggiornamento delle regole per la determinazione dei criteri di riconoscimento dei costi efficienti di esercizio e di investimento del servizio integrato dei rifiuti (Metodo Tariffario Rifiuti per il secondo periodo regolatorio - MTR-2) per gli anni 2022-2025;
• la nuova regolazione per la definizione delle tariffe di accesso agli impianti di trattamento.

Le principali componenti previste dal nuovo MTR-2 sono:

• costi operativi;
• costi d’uso del capitale;
• componente a conguaglio di annualità pregresse.

La determinazione delle entrate tariffarie avviene sulla base di dati certi, verificabili e desumibili da fonti contabili obbligatorie, nonché in funzione della copertura di oneri attesi connessi a specifiche finalità di miglioramento delle prestazioni.

Le entrate tariffarie determinate per ciascuna delle annualità non possono eccedere quelle relative all’anno precedente più del limite alla variazione annuale che tiene conto di:

• tasso di inflazione programmata;
• miglioramento della produttività, secondo un coefficiente di recupero di produttività determinato dall’Ente Territorialmente Competente (ETC) in ragione del confronto tra il costo unitario effettivo della gestione interessata e il benchmark di riferimento, nonché del livello dei livelli di raccolta differenziata e di efficacia delle attività di preparazione per il riutilizzo e il riciclo;
• miglioramento previsto della qualità e delle prestazioni erogate agli utenti;
• modifiche del perimetro gestionale.

Ai fini dell’approvazione delle entrate tariffarie il Gestore del servizio predispone il Piano Economico Finanziario (PEF) per il periodo 2022-2025 e trasmette lo stesso all’ETC, nel caso specifico il Comune di Roma.

Il PEF è soggetto ad aggiornamento biennale ed è corredato dalle informazioni e dagli atti necessari alla validazione dei dati impiegati.

L’ETC è tenuto ad attuare una procedura di validazione del PEF trasmesso dai Gestori, che consiste nella verifica della completezza, della coerenza e della congruità dei dati e delle informazioni fornite dal Gestore ai fini della elaborazione del PEF ed inoltre è tenuto a definire il valore di specifici parametri, che concorrono alla determinazione del PEF di riferimento ai fini delle successive determinazioni tariffarie.

L’ETC è tenuto a trasmettere ad ARERA il PEF predisposto dal Gestore e validato dallo stesso Ente. L’ARERA, salva la necessità di richiedere ulteriori informazioni, verifica la coerenza regolatoria degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa ai sensi della normativa vigente e, in caso di esito positivo, approva in via definitiva il PEF ed i connessi nuovi livelli tariffari.

Il Piano Finanziario del Servizio Rifiuti 2022-2025 del Comune di Roma

Con Deliberazione n. 23 del 26 aprile 2022 l’Assemblea Capitolina del Comune di Roma ha approvato il Piano Finanziario del Servizio di gestione dei rifiuti urbani di Roma Capitale per il periodo 2022-2025, sulla base della proposta predisposta dal gestore AMA S.p.A. ai sensi del MTR-2 definito dall’ARERA.

I costi per il servizio di gestione dell’intero ciclo dei rifiuti urbani (raccolta, trattamento, recupero e smaltimento) e dei servizi di igiene urbana della città di Roma sono complessivamente pari a:

• nel 2022 a Euro 799.304.613;
• nel 2023 a Euro 804.367.527;
• nel 2024 pari a Euro 805.728.406;
• nel 2025 pari a Euro 808.454.418.

Il possibile risparmio sui costi di smaltimento della frazione indifferenziata

Per quanto attiene i costi di trattamento e smaltimento della frazione di rifiuti indifferenziati, dalla Relazione di accompagnamento al PEF 2022-2025 predisposta da AMA, è possibile evincere una dinamica di incremento dei costi totali negli anni 2021 e 2022 rispetto al 2020, fortemente influenzata dall’aumento dei costi unitari a causa della carenza impiantistica (per 2022 si prevede un costo medio pari a 175 euro/tonnellata), che vanifica in larga misura i possibili risparmi derivanti dalla riduzione dei quantitativi.

In ragione della strategia definita dal PGR, ed in particolare alla realizzazione dell’impianto di trattamento termico con recupero energetico, è possibile prefigurare un rilevante ridimensionamento dei costi unitari di trattamento.

In particolare, assumendo quale costo ottimizzato un benchmark di riferimento sulla base delle attuali dinamiche di mercato compreso nel range tra circa 130 e 145 euro/tonnellata, a parità di quantitativi previsti per l’anno 2022, sarebbe possibile conseguire un rilevante risparmio di costo industriale e quindi di spesa per gli utenti, compreso a sua volta in un range tra circa 24 e 36 milioni di euro/anno.

Il nuovo sistema di perequazione previsto dall’ARERA

Con il Documento per la Consultazione 611/2022/R/RIF del 22 novembre 2022 l’ARERA ha esposto i propri orientamenti in merito a “Sistemi di perequazione nel settore dei rifiuti - Orientamenti per l’introduzione dei sistemi di perequazione connessi al rispetto della gerarchia dei rifiuti e al recupero dei rifiuti accidentalmente pescati”.

Con il MTR-2 (Metodo Tariffario Rifiuti per il secondo periodo regolatorio) sono state definite le seguenti componenti perequative ambientali:

• C_smal da applicare ai quantitativi conferiti alle discariche o ad impianti di incenerimento senza recupero di energia, quale disincentivo per chi conferisce a tali impianti;
• C_rec da applicare ai quantitativi conferiti agli impianti di compostaggio/digestione anaerobica ovvero agli impianti integrati di digestione aerobica e anaerobica, quale incentivo per chi conferisce a tali impianti;
• C_inc, da applicare - quale incentivo per chi conferisce a tali impianti – ai quantitativi conferiti agli impianti di incenerimento con recupero di energia esclusivamente alle gestioni aventi un livello di qualità ambientale delle prestazioni “avanzato”, cioè nella precondizione necessaria che il recupero di energia sia preceduto da un livello di qualità della raccolta differenziata, nonché delle attività di preparazione per il riutilizzo e il riciclo, ritenuto dall’ETC avanzato ai sensi del MTR-2.

Il MTR-2 prevede, inoltre, l’applicazione di tali componenti agli impianti di chiusura del ciclo differenziata sulla base del grado di integrazione, nonché della valutazione del livello di efficacia dell’eventuale esistenza di pressione competitiva, ovvero in funzione della classificazione che tali impianti assumono (“minimi” e “aggiuntivi”).

Coerentemente con la gerarchia dei rifiuti, l’ARERA è orientata a:

• incentivare maggiormente il riciclo di materia organica attraverso il conferimento ad impianti di compostaggio/digestione anaerobica, configurandosi come migliore opzione ambientale, fissando la componente pari a cinque volte la componente relativa al recupero di energia con qualità ambientale “avanzata”;
• dimensionare la componente nell’intorno del 10% del corrispettivo medio di conferimento in discarica, attribuendo un valore compreso fra 8 e 12 euro a tonnellata;
• sulla base degli elementi sopra riportati e tenuto conto della necessità di bilanciamento del meccanismo perequativo, prevedere le seguenti due ipotesi di valorizzazione delle componenti ambientali:

Attraverso la definizione di tale meccanismo perequativo, l’ARERA intende riconoscere un beneficio maggiore ai fruitori del servizio che siano attivi in contesti con soddisfacenti risultati in termini di livelli di raccolta differenziata e di efficacia delle attività di preparazione per il riutilizzo e il riciclo.

Le componenti perequative, la cui introduzione a carico degli utenti è prevista da ARERA a partire 2024, potranno rappresentare:

• un risparmio finale per gli utenti dei contesti gestionali virtuosi che, sulla base del rispetto della gerarchia dei rifiuti, adottano efficaci azioni di recupero e valorizzazione della frazione organica ed anche azioni di recupero della frazione indifferenziata attraverso impianti di incenerimento con recupero di energia;
• un extra costo per gli utenti dei contesti gestionali non virtuosi che fanno un elevato riscorso allo smaltimento della frazione indifferenziata attraverso impianti di discarica.

La logica seguita dall’ARERA, anche attraverso un segnale di prezzo nei confronti degli utenti finali del servizio, è quello di stimolare il sistema per assumere il più rapidamente possibile le scelte amministrative e concretizzare le azioni gestionali necessarie ad uno sviluppo impiantistico sul territorio nazionale che consenta la promozione dell’economia circolare e la protezione dell’ambiente.

Potenziali risparmi conseguibili col PRG in base al sistema perequativo di ARERA

Sulla base della strategia individuata dal PGR, è possibile individuare tre tipologie di azioni che rappresentano altrettanti driver per la quantificazione del valore delle componenti perequative:

• l’aumento della raccolta differenziata al 65% nel 2030;
• la realizzazione di due impianti di digestione anaerobica con tecnologia a umido per il recupero di energia e materia dalle frazioni organiche da RD, della capacità di 100.000 t/a ciascuno;
• la realizzazione dell’impianto impianto di trattamento termico con recupero energetico e contestuale riduzione del ricorso allo smaltimento in discarica della frazione indifferenziata.

In ragione delle quantificazioni dei flussi previsti dal PGR, è quindi possibile stimare i seguenti effetti sugli utenti finali rispetto alla situazione attuale (valori medi stimati sul periodo 2026-2030):

• per la componente C_smal, un potenziale risparmio (riduzione disincentivo), stimato rispetto ai conferimenti in discarica, compreso nel range tra 2,9 e 4,3 mln euro/anno;
• per la componente C_rec, un potenziale risparmio (maggiore incentivo) derivante dall’aumento e dal recupero della frazione umida presso impianti minimi previsti dal PGR, compreso nel range tra 3,4 e 5,0 mln euro/anno;
• per la componente C_inc, risparmio (maggiore incentivo) derivante dal trattamento frazione indifferenziata presso impianto minimo di trattamento termico con recupero di energia previsto dal PGR, compreso nel range tra 1,5 e 2,2 mln euro/anno.

Pertanto, in termini di impatto prospettico del sistema perequativo previsto dall’ARERA, è possibile stimare che la strategia prevista dal PRG potrà comportare un beneficio economico per gli utenti compreso tra 7,7 e 11,5 milioni euro/anno.

* Giovanni Caucci, consulente di strategie industriali nell’ambito dei settori regolamentati delle public utility. Socio e fondatore di AGENIA S.r.l.