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2017-05-23 05:12

La guida tecnica 29 dell’ISPRA: il primo passo(?)

VERSO IL DEPOSITO NAZIONALE DEI RIFIUTI RADIOATTIVI

di: 
Roberto Mezzanotte

Nel giugno scorso, a distanza di molti anni dall’ultima analoga pubblicazione, l’ISPRA, Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale, nella sua veste di autorità nazionale per il controllo sulla sicurezza nucleare e la radioprotezione, ha emanato una nuova guida tecnica, la n. 29, che indica i criteri per la localizzazione dell’impianto di smaltimento dei rifiuti radioattivi a bassa e media attività.

La ripresa della pubblicazione di guide tecniche (l’ISPRA ne annuncia già un’altra) rappresenta di per sé un fatto ampiamente positivo. Nell’attuale situazione italiana, dove, salvo qualche eccezione minore, la SOGIN è l’unico esercente di impianti nucleari, tutti peraltro da lungo tempo fermi e destinati allo smantellamento, ed è anche il soggetto incaricato della realizzazione e della successiva gestione del deposito nazionale dei rifiuti radioattivi, le indicazioni dei requisiti tecnici di sicurezza da parte dell’autorità di controllo possono essere dati all’esercente anche in modo diretto, senza dover necessariamente ricorrere alla diffusione di documenti specifici, come deve invece essere quando – è il caso ad esempio degli Stati Uniti - gli interlocutori dell’ente di controllo ai quali quei requisiti sono destinati sono numerosi. Tuttavia, la divulgazione dei criteri e dei requisiti di sicurezza attraverso guide tecniche dell’autorità di controllo, anche quando il soggetto tenuto ad applicarle è uno solo, costituisce uno strumento di informazione generale ed un elemento di trasparenza. E se informazione e trasparenza sono sempre necessari, divengono indispensabili quando il tema in discussione è la localizzazione di un’opera, come il deposito nazionale dei rifiuti radioattivi, la cui necessità è unanimemente condivisa, ma che nessuno sembra ancora disposto a vedersela realizzare dalle proprie parti.

L’unanime condivisione della necessità dell’opera e della sua urgenza (oltre 28 mila metri cubi di rifiuti già presenti nei siti di produzione sparsi sul territorio nazionale e in attesa di sistemazione, circa altrettanti da produrre con lo smantellamento degli impianti nucleari, il rientro dei rifiuti prodotti in Inghilterra e in Francia con il riprocessamento del combustibile nucleare delle centrali italiane, il programma di tale rientro che, per quanto riguarda la Francia, dovrà essere definitivamente stabilito in accordo con la Francia stessa entro il 2018 – vale a dire ormai domani) aveva fatto ritenere – o comunque sperare - che i tempi per la definizione dei criteri per la localizzazione del deposito nazionale sarebbero stati più rapidi, essendo tale definizione l’inevitabile atto iniziale di un percorso lungo e complesso. Infatti il decreto legislativo n. 31, emanato il 15 febbraio 2010, nello stabilire le norme procedurali per la localizzazione e la realizzazione del deposito, ha previsto che il primo passo dell’iter fosse proprio l’indicazione di tali criteri. La durata complessiva del percorso fissato dal decreto, ben oltre un quinquennio anche a voler essere molto ottimisti, sembrava suggerire – se non imporre – un avvio per quanto più possibile sollecito. Sono stati necessari invece più di due anni già solo per superare un primo ostacolo di natura formale: il fatto che il decreto n. 31 aveva affidato la definizione dei criteri all’Agenzia per la sicurezza nucleare, ente allora previsto dalla legge, ma di fatto mai nato (verrà ufficialmente soppresso nel dicembre 2011), e l’interpretazione prevalente era che tale compito, pur nell’attesa dell’operatività della nuova Agenzia, non potesse essere svolto dall’ISPRA, che nel frattempo continuava invece ad esercitare, come fa ancora oggi, tutte le altre funzioni di autorità di controllo nucleare che le leggi anteriori all’istituzione dell’Agenzia gli attribuivano.

Gli indugi vennero rotti dal Ministro dello sviluppo economico pro tempore, il quale, come dichiarò nel luglio 2012 nel corso di un’audizione innanzi alla Commissione parlamentare di inchiesta sul ciclo dei rifiuti, chiese all’ISPRA di procedere alla definizione dei criteri, in modo tale che – era la previsione del Ministro – la SOGIN, in base a quei criteri, potesse poi a sua volta presentare la proposta di carta nazionale delle aree potenzialmente idonee alla localizzazione del deposito “presumibilmente entro il giugno 2013”.

In realtà i tempi si sono protratti maggiormente. Appare verosimile che la prima stesura del testo non abbia richiesto all’ISPRA tempi particolarmente lunghi, ma che a pesare di più siano stati i confronti internazionali che, opportunamente, come lo stesso Istituto riferisce nella relazione illustrativa pubblicata insieme alla guida tecnica, l’ISPRA ha ritenuto di svolgere con gli enti omologhi di alcuni paesi europei e quindi con l’AIEA, una fase che si è conclusa nell’ottobre 2013. Successivamente sono sati consultati enti tecnici italiani (ENEA, CNR, Istituto Geografico Militare, Istituto Superiore di Sanità, Istituto Nazionale di Geofisica e Vulcanologia) e la stessa SOGIN. A seguito della valutazione e dell’eventuale recepimento delle osservazioni ricevute, la guida, nella sua versione definitiva, è stata finalmente pubblicata.

Sarebbe stato forse possibile aprire, in parallelo con le consultazioni degli enti italiani e quindi senza alcun ulteriore allungamento dei tempi, la discussione a una platea più ampia, ad esempio pubblicando la guida in forma di bozza per commenti, come a suo tempo fu fatto per quella che è ad oggi la più nota ed utilizzata tra le guide emesse dall’ente di controllo, la guida tecnica n. 26 sulla gestione dei rifiuti radioattivi. Suggerimenti migliorativi sul piano tecnico non ne sarebbero probabilmente venuti, ma possibili vantaggi sul piano dell’immagine e della trasparenza, sì.

Ci si può chiedere se la guida tecnica n. 29 corrisponda pienamente a quanto richiesto dal decreto legislativo 31/2010.

Sotto questo profilo va detto innanzi tutto che nella guida, già a partire dal suo titolo, viene chiaramente esplicitata una scelta che nel decreto può essere ritenuta sottintesa, ma non è formalmente espressa: il deposito assunto a riferimento per la definizione dei criteri di localizzazione è di tipo superficiale.

Questa scelta non può che essere ampiamente (e facilmente) condivisa, sia perché quello superficiale è stato, per i rifiuti a bassa e media attività, il tipo di deposito indicato come preferibile da quanti, enti competenti, commissioni e gruppi di lavoro ad hoc, si sono espressi da ormai vent’anni a questa parte; sia perché, come detto, lo stesso decreto legislativo 31, pur non indicando espressamente il tipo di opera da realizzare, ha stabilito alcuni termini temporali per il processo di localizzazione che, ancorché ordinatori, sarebbero incompatibili con la qualificazione e l’autorizzazione del sito per un deposito di tipo geologico.

D’altra parte, la considerazione dei diversi tempi necessari per la localizzazione di un deposito geologico o di un deposito superficiale costituisce, nella situazione di urgenza in cui ci si trova in Italia per la gestione dei rifiuti radioattivi, un elemento non secondario della scelta, insieme ovviamente al fatto che un impianto di tipo superficiale è pienamente idoneo allo smaltimento di rifiuti a bassa e media attività.

Vi è invece un aspetto per il quale l’aderenza della guida al decreto legislativo appare imperfetta.

Nel decreto, il deposito nazionale è definito come l’opera destinata “allo smaltimento a titolo definitivo dei rifiuti radioattivi a bassa e media attività … e all'immagazzinamento, a titolo provvisorio di lunga durata, dei rifiuti ad alta attività e del combustibile irraggiato provenienti dalla pregressa gestione di impianti nucleari”. Della seconda parte dell’opera complessiva nella guida tecnica non vi è traccia: a iniziare dal titolo e per tutto il testo si parla unicamente di rifiuti a bassa e media attività.

Del deposito provvisorio dei rifiuti ad alta attività e del combustibile irraggiato si fa invece menzione nella relazione illustrativa che accompagna la guida, dove si dice che “Un sito ritenuto idoneo per la localizzazione di un impianto di smaltimento superficiale di rifiuti radioattivi a bassa e media attività sulla base dell’applicazione di criteri di selezione … quali quelli individuati nella Guida Tecnica può ritenersi idoneo … anche per la localizzazione di un deposito di stoccaggio di lungo termine”. Al di là della forma verbale utilizzata (“può ritenersi”), forse non la più adatta per esprimere un criterio di sicurezza, che appare così posto nel campo dell’opinabilità, ciò che suscita qualche dubbio è il senso da attribuire all’insistito richiamo che nella relazione viene fatto alla necessità di verificare la compatibilità delle caratteristiche del deposito di stoccaggio dell’alta attività con quelle del sito prescelto. A tale richiamo possono essere attribuiti due significati: o si tratta della considerazione, ovvia e valida in generale per ogni opera e non solo per il deposito di stoccaggio in questione, che la progettazione deve essere congruente con le caratteristiche del sito scelto (non basta, ad esempio, che il massimo terremoto atteso sul sito sia inferiore ad un dato valore di riferimento, ma è anche necessario che le strutture siano poi progettate, con i dovuti margini, per resistere a quel terremoto); oppure – considerazione specifica per il caso in questione - che un sito selezionato nel rispetto dei criteri definiti per la localizzazione di un impianto di smaltimento di rifiuti a bassa e media attività potrebbe, in realtà, non risultare idoneo ad ospitare un deposito di stoccaggio di lungo termine di rifiuti ad alta attività e di combustibile irraggiato, realizzato secondo gli standard normali per quel tipo di opera. Va da sé che se il significato da attribuire al richiamo fosse quest’ultimo, la mancanza nella guida di un riferimento diretto all’alta attività avrebbe un peso maggiore.

Ma, sempre per quanto attiene al deposito di lungo temine per l’alta attività, la relazione illustrativa presenta, in confronto al decreto legislativo 31, un altro aspetto, per così dire, curioso. Il decreto legislativo è molto preciso nel definire il deposito nazionale come un’opera unica, che include un impianto di smaltimento per i rifiuti radioattivi a bassa e media attività e, appunto, il deposito temporaneo di lungo termine per i rifiuti ad alta attività e per il combustibile irraggiato. A rendere incontrovertibile l’indicazione di unicità dell’opera e del sito vi è anche il fatto che il deposito nazionale (con entrambi quindi gli elementi di cui si compone) deve essere posto all’interno di un unico “parco tecnologico”, un’indicazione chiaramente tesa a rendere l’opera stessa più appetibile o, se si vuole, meno invisa al territorio che dovrà ospitarla.

Ora, oltre al fatto già osservato che il deposito per l’alta attività non è in alcun modo menzionato nel corpo della guida tecnica, la precisa indicazione di legge sull’unicità del sito viene presentata, nella relazione illustrativa, alla stregua di una mera ipotesi, conclusa con il ribadire la necessità - nel caso della scelta di un sito unico - della verifica della compatibilità del deposito per l’alta attività con le caratteristiche del sito stesso: “Qualora nel sito che sarà ritenuto idoneo sulla base dell’applicazione di tali criteri [quelli per la localizzazione dell’impianto di smaltimento della bassa e media attività NdA] si intenda, come previsto dal D.Lgs. n. 31/2010, realizzare anche un deposito di stoccaggio provvisorio di lungo termine per i rifiuti radioattivi ad alta attività e per il combustibile irraggiato residuo, dovrà essere fornita evidenza, nell’ambito delle relative procedure autorizzative, della piena compatibilità di tale tipologia di deposito con il sito prescelto”.

Se si volesse attribuire un significato a tutti questi elementi verrebbe quasi da pensare che l’ISPRA abbia inteso suggerire una riconsiderazione della scelta sancita dal decreto legislativo, o che abbia preso atto di un eventuale ripensamento in corso in altre sedi. Conoscendo tuttavia le posizioni che hanno da sempre contraddistinto l’ente di controllo, questa possibilità non sembra realisticamente da prendere in conto. È però certo che l’ipotesi non potrebbe neppure essere adombrata se il deposito di lungo termine fosse stato almeno menzionato nel corpo della guida tecnica, se la validità dei criteri di localizzazione anche per tale deposito fosse stata affermata con maggior decisione, se l’unicità del sito fosse stata presentata per quello che è: non una vaga possibilità, ma una scelta logica e legislativamente codificata.

Infine, una considerazione di merito.

La guida definisce due insiemi di criteri, detti rispettivamente criteri di esclusione e criteri di approfondimento. I primi servono ad effettuare una preliminare “scrematura” del territorio nazionale, eliminando tutte le aree che non rispondono a predeterminati requisiti fondamentali. I secondi consentono invece di compiere una ulteriore valutazione delle aree che hanno superato la prima selezione, valutazione che può portare a sua volta all’esclusione di aree, ovvero a una graduatoria della loro idoneità.

Sembra ovvio che, così definiti, i criteri di esclusione debbano essere stabiliti attraverso soglie determinate o comunque indicazioni precise, e ciò è tra l’altro confermato dalla stessa guida tecnica, ove questa dice che “L’applicazione dei “Criteri di Esclusione” è effettuata attraverso verifiche basate su normative, dati e conoscenze tecniche disponibili per l’intero territorio nazionale e immediatamente fruibili, anche mediante l’utilizzo dei Sistemi Informativi Geografici”. Si tratta insomma di riscontri relativamente semplici e immediati. D’altra parte, il fatto stesso che siano stati previsti criteri di approfondimento è implicita conferma che quelli di esclusione non richiedono valutazioni più complesse della verifica di una soglia o del riscontro di un’indicazione.

E di fatto, alcuni criteri di esclusione sono definiti attraverso soglie o indicazioni specifiche e precise, ma non tutti.

Il caso forse più evidente è il criterio di esclusione per inadeguata distanza dai centri abitati, distanza che, si limita a dire la guida, “deve essere tale da prevenire possibili interferenze durante le fasi di esercizio del deposito, chiusura e di controllo istituzionale e nel periodo ad esse successivo, tenuto conto dell’estensione dei centri medesimi”.

Prescindendo dalla difficoltà di escludere a priori, nella realtà italiana, ogni “possibile interferenza” con i centri circostanti (tenendo tra l’altro conto che il deposito nazionale dovrà essere collocato all’interno di un parco tecnologico, difficilmente enucleabile da un contesto territoriale), sembra evidente che, indicato in tal modo, il criterio potrà essere applicato solo in fase di approfondimento e che pertanto la definizione di un criterio, in termini di raggio di esclusione in funzione della popolazione residente nei diversi centri, in base al quale effettuare la prima selezione viene di fatto così lasciata al soggetto attuatore, la SOGIN.

Vi è poi qualche altro caso in cui il criterio di esclusione non sembra tanto definito quanto potrebbe forse apparire. Un esempio è il vulcanismo, per il quale si rimanda all’articolo di L. Serva su questo stesso numero de “l’Astrolabio”.

Un problema diverso può derivare dal criterio di esclusione per le aree ad elevata sismicità. In questo caso le indicazioni della guida potrebbero portare all’esclusione – a rigore – dell’intero territorio nazionale, a meno di non voler legare l’idoneità di un’area ad un’opinabile valutazione del periodo di ritorno di eventi di una data, moderata intensità. Anche in questo caso si rinvia all’articolo di Serva.

Al di là della mancata, formale considerazione dei rifiuti ad alta attività e del combustibile irraggiato, che si spera potranno comunque essere ospitati sul sito che verrà selezionato, con la pubblicazione della guida tecnica dell’ISPRA il primo passo di un lungo e prevedibilmente arduo percorso che dovrà auspicabilmente portare alla realizzazione del deposito nazionale per i rifiuti radioattivi è stato finalmente compiuto. Si può dire - e lo si è qui detto - che avrebbe forse potuto essere più rapido, più deciso, più preciso. Ma quel che ora più conta è che tutti gli attori che la complessa procedura chiama in causa svolgano adesso il proprio ruolo con il massimo impegno. Si tratta di dare soluzione a un vero problema nazionale e di far fronte a una situazione di urgenza prima che si verifichino situazioni di emergenza.

La mancata realizzazione dell’opera lascerebbe i rifiuti radioattivi dove oggi si trovano: sparsi su siti che, per quei fini, nessuno ha mai scelto, per i quali nessun criterio di selezione è stato mai scritto e, verisimilmente, neppure pensato.

Per supplire alla mancanza del deposito nazionale, su quei siti sono stati costruiti o si stanno costruendo depositi che dovranno ospitare i rifiuti già presenti e quelli che si produrranno con lo smantellamento degli impianti. La situazione che si creerà sarà certamente meno precaria rispetto all’attuale; ma quei depositi non potranno mai comunque essere impianti di smaltimento, e se la nostra generazione non sarà stata capace di dare risposta al problema, questo graverà inevitabilmente ed indebitamente sulle prossime. Non avremo fatto una bella figura.