Oggi:

2024-02-25 06:35

Il Sistema Nazionale delle Agenzie per l’Ambiente: la Riforma Incompiuta

LEGGE 132/2016

di: 
Giovanni Barca

Nel 2016, la legge 132, approvata all’unanimità, prometteva di riformare e consolidare il Sistema di Agenzie per l’ambiente attraverso l’istituzione formale del SNPA. Tutti d’accordo a parole. Nei fatti, la riforma è rimasta incompiuta: dopo otto anni, i decreti di attuazione non sono ancora stati emanati mentre crescono le attese e le esigenze per il servizio di controllo e di protezione dell’ambiente, a trent’anni esatti dalla sua prima istituzione in base alla legge 61/94.

Foto di Copertina: needpix.com 

 

In sede di formazione della legge 132/2016, come direttore generale di Arpa Toscana, fui invitato insieme agli altri direttori delle Agenzie Regionali e ad Ispra, in Commissione Ambiente della Camera dei deputati, per dare il nostro contributo. Fummo accolti con benevolenza e ricordo bene che avevamo grandi aspettative per migliorare l’originaria 61/94, dopo più di venti anni d’esperienza sul campo, in particolare puntavamo ad avere un sistema più omogeneo e coeso su tutto il territorio nazionale e ad aumentare la quantità di risorse e personale, consapevoli che la richiesta di dati e conoscenza ambientale era sempre più pressante e fondamentale per l’attuazione delle norme ambientali di provenienza UE.

Fu una grossa delusione quando fu chiaro che non c’erano soldi aggiuntivi per il Sistema e la legge, pur contenendo aspetti di miglioramento, dovevamo prenderla così o nulla. Molti di noi, seppur amareggiati, dicevano che i decreti attuativi, previsti dalla nuova norma, quello sui LEPTA in primis, avrebbero aiutato a mandar giù il rospo e a migliorare comunque il Sistema.

Purtroppo, non è andata così e, come vedremo, la stragrande maggioranza delle norme di attuazione previste dalla legge, a quasi otto anni dalla sua promulgazione, non è ancora in Gazzetta.

Dal 2016 ad oggi, il Sistema è più strutturato e ha provveduto ad attuare gran parte delle norme di esclusiva competenza ma, per quanto attiene i provvedimenti di competenza statale, siamo ancora alla fase di studio/approfondimento quasi che i Ministeri competenti e la Politica in generale non siano poi così interessati a portare a compimento una norma approvata con il parere positivo di tutte le forze politiche.

L’Astrolabio ha evidenziato in diverse occasioni come il processo di attuazione della legge fosse latitante e addirittura come in sede di predisposizione del PNNR fossero presenti iniziative che, in nome di una visione olistica dove la salute dell’uomo è predominante rispetto a tutto, riportavano finanziamenti ed attenzioni più al settore sanitario che a quello ambientale (vedi link fra i riferimenti in calce).

Circa la questione dei LEPTA (che, come i LEA per la Sanità, dovevano essere la bussola per attività e finanziamenti) il Sistema ha varato una bozza di decreto già inviato al Ministero che, come detto, non lo ha ancora approvato. Il provvedimento, tuttavia, non pare comunque in grado di dirimere la questione fondamentale: cioè se si voglia rafforzare il Sistema o meno. I vertici del Sistema sono stati sin troppo prudenti nel proporre un provvedimento che, per essere gradito ai Ministeri da cui dipendono, non mette in evidenza le attuali lacune.

Il decreto sui LEPTA predisposto dal SNPA ed inviato al Ministero poteva, per esempio, già comprendere un elenco dettagliato delle prestazioni comprensivo di frequenze, numero di addetti, costi. Al SNPA ed ai ministeri competenti è chiaro che, se i LEPTA son fatti bene, il Sistema si rafforza (costa e conta di più) altrimenti, valgono poco più di una linea guida. Analoghe questioni sui rapporti di forza dei vari attori in campo hanno rallentato l’emanazione delle altre norme attuative.

 

Stato di attuazione

A seguire, un quadro sintetico dello stato di attuazione (o forse meglio di mancata attuazione) delle principali norme della L. 132/16 che prevedono un rinvio a normativa secondaria. Come si può vedere, mancando tali atti, si può dire che buona parte della portata innovativa della L. 132/2016 non è stata, ad oggi, realizzata.  

  1. DPCM per l’individuazione dei LEPTA, dei criteri di finanziamento per il raggiungimento dei medesimi e del Catalogo nazionale (Art. 9 co. 3): non ancora emanato. (doveva esser promulgato entro un anno dall’approvazione della legge-competenza MASE). A livello SNPA, come previsto dalla L. 132/16, è stata predisposta una proposta con la collaborazione delle ARPA/APPA, successivamente approvata dal Consiglio SNPA ed inviata all’allora MATTM a fine 2020.
  2. Regolamento sulle modalità di individuazione del personale incaricato degli interventi ispettivi, Codice etico, competenze del personale ispettivo e criteri generali per lo svolgimento delle attività ispettive (Art.14): non ancora emanato (doveva esser promulgato entro un mese dall’approvazione della legge, dal Presidente della Repubblica su proposta del ministro dell’Ambiente di concerto con il ministro dell’Economia sentita la conferenza Stato Regioni). A livello SNPA, come previsto dalla L.132/16, è stata definita una proposta con la collaborazione delle ARPA/APPA. Il 21 maggio 2019, il Consiglio dei ministri (Governo Conte) ha approvato in via preliminare lo schema di DPR. Nel corso del 2020, il Consiglio di Stato ha espresso due pareri sullo schema di DPR, uno interlocutorio, il 7 maggio e l’altro definitivo, il 6 ottobre, con richiesta di modifiche al testo del Regolamento (visibili sul sito SNPA). Ad oggi, il Regolamento non risulta adottato.  Come materiale utile, si segnala l’audizione sul tema del Presidente SNPA in Commissione di inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti. Infine, si segnala che, nelle more dell’emanazione del regolamento, Assoarpa (l’associazione volontaria tra le Agenzia Regionali per un supporto soprattutto alle attività amministrative comuni) ha pubblicato, nel 2018, un proprio atto di indirizzo in tema di personale con qualifica di Ufficiali di Polizia Giudiziaria
  3. Decreto Ministro dell’ambiente (ora MASE) sulla determinazione delle tariffe nazionali per le spese relative al rilascio dei pareri sulle domande di autorizzazione ambientale e allo svolgimento dei successivi controlli, da porre a carico dei gestori (Art.15, co.2): non ancora emanato (doveva esser promulgato entro 150 giorni dall’approvazione della legge, per competenza del Ministero Ambiente). A livello SNPA, all’indomani dell’entrata in vigore della L. 132/16, era stato predisposto un documento preliminare su possibili criteri definitori, con la collaborazione delle ARPA/APPA. Attualmente, un gruppo di lavoro Assoarpa è stato incaricato di formulare un’ipotesi di tariffario comune delle Agenzie che, in prospettiva, potrebbe costituire una base di riferimento per il decreto ministeriale.
  4. Decreto Ministro dell’ambiente (ora MASE) di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano) (art. 15, co. 4) di individuazione delle modalità di assegnazione alle Agenzie degli introiti conseguenti all’attuazione di cui al punto precedente (Tariffario nazionale): non ancora emanato (doveva esser promulgato entro 90 giorni dall’approvazione della legge).
  5. Decreto Ministro dell'ambiente (ora MASE) di concerto con il Ministro della giustizia per la fissazione del tariffario nazionale (Art. 15, co. 5) per le spese sostenute dal SNPA strettamente connesse ad attività di indagine delegate dall’autorità giudiziaria, poste a carico del Ministero della giustizia nell’ambito delle spese processuali: non ancora emanato (non aveva un termine per l’emanazione e la competenza è del MASE di concerto con il Ministero della Giustizia).

Ovviamente la mancata adozione degli atti di normazione secondaria di cui sopra, ha avuto ripercussioni anche sul grado di attuazione della legislazione regionale. A fronte di un pressoché completo processo di adeguamento legislativo alla L. 132/2016 delle norme regionali istitutive delle Agenzie, si è registrata una totale mancata attuazione del nuovo sistema di programmazione e finanziamento delle attività.

 

Principali indicatori SNPA

Sui siti istituzionali non ci sono dati recentissimi, gli ultimi sono relativi al 2021 su dati che presumibilmente riguardano il 2019/20; comunque, se vogliamo fare una sintesi dei principali dati, come si rileva dal programma triennale delle attività 2021/2023, risulta che il SNPA è preposto ad una stragrande quantità di funzioni, tra le essenziali citiamo:

- Il monitoraggio dello stato dell’ambiente

- Il controllo delle fonti e dei fattori d’inquinamento

- Il supporto tecnico scientifico alla Pubblica Amministrazione per l’approvazione di progetti ed il rilascio di autorizzazioni

- La comunicazione e la diffusione dei dati ambientali.

Conta otre 10.000 addetti corrispondenti a 1,66 addetti ogni 10.000 abitanti per un costo totale di circa 750.000 milioni pari ad un costo pro-capite di circa 13 euro per abitante anno. Dopo l’istituzione del Sistema di cui alla 132 /2016, sono state attribuite numerose ulteriori competenze senza aumentare finanziamenti e risorse umane. La richiesta di conoscenza sulle matrici ambientali è in costante aumento, la politica si adegua a queste richieste ma sempre a saldi invariati.

Di contro, il Sistema sanitario, che costa allo Stato circa 125 miliardi, conta 190 addetti per 10.000 abitanti per un costo a carico dello Stato di circa 2000 euro per abitante anno (oltre i costi sostenuti direttamente dai cittadini per cure mediche private o non previste dai LEA ad es il dentista).

Anche il sistema della comunicazione e informazione di stato è molto più costoso del SNPA se pensiamo che la RAI ha un bilancio complessivo di quasi tre miliardi, conta circa 12.000 addetti, introiti dalla pubblicità, un canone che, nel 2024, passerà da 90 a 70 euro annui, oltre finanziamenti sulla fiscalità generale per più di mezzo miliardo.

 

Il Rapporto controlli ambientali pubblicato nel novembre 2023 su ispezioni 2021

Questo documento è fonte informativa importante per quanto qui si sta analizzando. Il Rapporto presenta i controlli ambientali effettuati dal sistema a rete SNPA (ISPRA/ARPA/APPA) sulle installazioni industriali ai sensi della direttiva IED 2010/75 Industrial Emission Directive nel rispetto dell’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA) e della Direttiva Seveso 2012/18/UE per gli stabilimenti a rischio di incidente rilevante.

Nel 2021, sono state effettuate poco più di 1800 visite ispettive su circa 6400 installazioni AIA (statali e regionali), con una percentuale di controllo pari a circa il 28 %.

Le ispezioni Seveso sugli stabilimenti a rischio di incidente rilevante, nel 2021, sono state 213 su 971 stabilimenti, con una percentuale di controllo pari al 22%.

Le non conformità (sia amministrative che penali) rilevate sono state complessivamente 949, per una percentuale del 47% dei controlli effettuati. Molte delle non conformità penali rilevate attengono al settore della gestione dei rifiuti.

Se estendiamo il campione alla totalità, su circa 7400 installazioni soggette alla IED e alla Seveso, 3500 son fuori regola. Tale dato non è irrilevante sul piano sociale, industriale e politico oltre che, naturalmente, sul piano ambientale. La sensazione che non si voglia potenziare il SNPA per non disturbare il manovratore è forte. Al contrario, ritengo che solo un’imprenditoria capace di confrontarsi con le norme europee ed un soggetto terzo forte sono in grado di garantire uno sviluppo sostenibile.

Non so se l’indicazione che viene dal numero dei controlli effettuati sul totale delle installazioni presenti possa estendersi alla totalità delle funzioni cui il SNPA è preposto ma, per la mia esperienza, il raddoppio della capacità operativa del Sistema nel suo complesso sarebbe ormai indispensabile per la sua piena funzionalità verso la protezione dell’ambiente e per rispondere alle esigenze di cittadini e imprese.

 

Quanto alla comunicazione

Anche in questo caso, i dati non sono aggiornati ma, presumibilmente, non lontani dalla realtà. Sui siti istituzionali leggiamo: “Nel 2021, le pagine dei 23 siti istituzionali di ambito Snpa sono state viste più di 80 milioni di volte. Alcune Agenzie (ad esempio quelle di Veneto ed Emilia-Romagna) appaiono godere di preminente visibilità, probabilmente perché, oltre ad essere al servizio di territori di fascia medio-alta dal punto di vista demografico, offrono sul web servizi di fruizione molto diffusa, in particolare le previsioni meteorologiche. Una parte consistente dei contenuti offerti dai siti web degli enti di protezione ambientale è costituita da dati e documenti tecnico-amministrativi. Complessivamente, il Sistema e i suoi componenti totalizzano oltre 100 mila follower, più di 10 milioni di visualizzazioni nell’arco del 2021 e, in un anno, hanno diffuso più di 2 mila tweet”.

Il Sistema pubblica sistematicamente l’annuario dei dati ambientali, oltre a numerosi report di settore (Aria, Rifiuti, Qualità delle acque, inventario dei GHH, etc). Tali pubblicazioni, mai sufficientemente considerate anche a causa di una loro intrinseca tecnicità, dovrebbero essere alla base della pianificazione e delle scelte in campo ambientale e non solo. Spesso, invece, tali scelte sono fatte a prescindere dai numeri e dai dati rilevati ed elaborati scientificamente, al solo fine di assecondare la percezione popolare.

Una comunicazione semplice ed efficace, basata su dati certificati, è condizione indispensabile per indirizzare meglio le scelte di pianificazione e programmazione, dai rifiuti alla riduzione dei gas climalteranti. Sarebbe anche utile per la diffusione presso il pubblico di un’informazione ambientale corretta e non pregiudizialmente orientata.

 

Conclusioni

Nonostante le criticità evidenziate, il SNPA è una realtà importante, percepito come garanzia per cittadini, amministratori e imprese ed è presente in tutte le Regioni al pari degli altri Paesi UE. Nelle varie strutture in cui si articola il Sistema, ci sono tecnici di grande esperienza che conoscono perfettamente le questioni ambientali ed il territorio in cui operano. È importante che questo patrimonio di conoscenze, accumulato in 30 anni, non vada disperso e venga trasferito per tempo attraverso un ricambio generazionale che non può più tardare.

Chi, come noi, ha creduto in questa struttura e ha lavorato per istituirla e costruirla, non si rassegna al suo declino.

 

 

Riferimenti:

- Quanto costiamo https://www.snpambiente.it/chi-siamo/il-sistema-si-presenta/quanto-costiamo/

- Il programma triennale delle attività 2021-2023  https://www.snpambiente.it/wp-content/uploads/2021/04/Delibera-100-2021-Programma-Triennale-delle-Attivita-del-SNPA-2021-2023-f.to_.pdf

- Il report dei controlli ambientali https://www.snpambiente.it/snpa/controlli-monitoraggi-e-ispezioni-ambientali-snpa-aia-rir-riferito-ai-dati-del-2021/

- comunicazione https://www.snpambiente.it/chi-siamo/il-sistema-si-presenta/quanto-informiamo/

- L’Astrolabio: Il sistema delle agenzie ambientali, Istituzione o Riforma. Giugno 2016, https://astrolabio.amicidellaterra.it/node/1058 .

- L’Astrolabio: Progettare e misurare l’ambiente. Senza doppioni. Febbraio 2021.

https://astrolabio.amicidellaterra.it/node/2285 .

- L’Astrolabio: Ambiente percepito e ambiente misurato. Febbraio 2021. https://astrolabio.amicidellaterra.it/node/2266

- L’Astrolabio: Ambiente e salute alleati. Non contendenti. Marzo 2021. https://astrolabio.amicidellaterra.it/node/2301 .

- L’Astrolabio: No Agency no Transition.  Giugno 2021. https://astrolabio.amicidellaterra.it/node/2402 .

- L’Astrolabio: Le Asl tornano a governare l’Ambiente? Ottobre 2022.  https://astrolabio.amicidellaterra.it/node/2771 .