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2019-12-14 09:59

Meno Burocrazia e Più Trasparenza per il Rilancio dei TEE

VERSO L’XI CONFERENZA PER L’EFFICIENZA ENERGETICA

di: 
Claudio Palmieri*

Il sistema dei TEE, una best practice italiana che ha dato ottimi risultati in termini di costo/efficacia, è da rilanciare e non da affossare perché si tratta della più importante sperimentazione della teoria economica dei permessi negoziabili applicata all’efficienza energetica. L’autore, energy manager in una grande azienda, interviene nel dibattito aperto sull’Astrolabio sostenendo che le aste sono uno strumento ottimale per le fonti rinnovabili, ma non per l’efficienza energetica.

La teoria economica dei permessi negoziabili nel contesto delle policy ambientali 

La sfida per arrivare alla decarbonizzazione dell’economia risulta sempre più ardua, in quanto non solo richiede di essere realizzata, ma l’obiettivo deve essere raggiunto anche in tempi sempre più stretti, e questo comporta un effetto moltiplicativo sui costi per la collettività. Molti tra gli economisti più autorevoli (1) mettono in guardia i decisori politici sull’importanza di privilegiare soluzioni in grado di garantire il miglior utilizzo possibile delle risorse, privilegiando gli strumenti che, alla prova dei fatti, si sono dimostrati migliori dal punto di vista costo/efficacia; in caso contrario i costi potrebbero risultare proibitivi. L’analisi della teoria economica ambientale mette in evidenza come gli interventi governativi possano influenzare i comportamenti di consumo e produzione dei soggetti economici attraverso l’adozione di una serie di strumenti di politica pubblica che possono essere suddivisi in due macro-categorie(2):

1. Politiche Command and Control, come divieti e standard ambientali. Richiedono il rispetto o il non superamento di valori limite/soglia per uno o più inquinanti ambientali, come ad esempio limiti di concentrazione per uno specifico inquinante in base a criteri tossicologici o precauzionali. Sono considerati strumenti command and control i provvedimenti come le Convenzioni internazionali, quelli varati dall’Unione Europea, dallo Stato, dalle regioni, dai comuni e dalle Province.

2. Politiche basate sugli incentivi di mercato (politiche economiche), come tasse (es. tasse pigouviane), sussidi/incentivi (es. detassazione di reddito di impresa, defiscalizzazioni, incentivi diretti amministrati ecc.), oppure sistemi basati sui permessi negoziabili (Emission Trading Scheme, Certificati Bianchi ecc).  L'imposta pigouviana è un metodo di governo delle emissioni inquinanti ideato dall'economista inglese Arthur Cecil Pigou. È un'imposta, per unità di prodotto, a carico del soggetto produttore di esternalità. In termini generali questo genere di imposte fa traslare la curva dei benefici marginali del soggetto inquinante verso il basso fino a raggiungere il punto di efficienza in cui il costo marginale dell'esternalità è pari al beneficio marginale della stessa (2); ed è in questo senso che questo tipo di policy ambientali, quale è ad esempio la carbon tax, vengono inseriti tra le forme di incentivazione basate su meccanismi di mercato, in quanto in grado (come ad esempio anche i sussidi e le sovvenzioni) di stimolare l’azione virtuosa dei soggetti economici, facendo leva su logiche di convenienza economica. 

In alcuni casi i sistemi di comando e controllo si sono dimostrati efficaci strumenti per il raggiungimento di obiettivi di politica ambientale, ma sono di difficile applicazione in quanto presuppongono che i decisori politici posseggano informazioni che, nella realtà, sono difficili da reperire, come ad esempio i dati relativi ai costi di abbattimento sostenuti dalle imprese (3). In genere strumenti di mercato (o economici), come la carbon tax o i permessi negoziabili, si sono dimostrati più efficaci in quanto capaci di minimizzare i costi di abbattimento per il raggiungimento di un determinato target.

Contrariamente alla soluzione della carbon tax o dei permessi negoziabili, spesso i Governi tendono viceversa a preferire politiche di intervento diretto attraverso obblighi normativi, quali appunto gli standard normativi o tecnologici (tipici come già detto delle policy command and control)  oppure, qualora ricorrano anche alle politiche basate su incentivi di mercato, tendono a preferire quelle dirette ”amministrate", in quanto  permettono un maggior controllo da parte del Governo stesso, come le forme di sovvenzione e di sussidio basate sulla defiscalizzazione o sulla erogazione diretta di contributi economici differenziati per tecnologia.  Secondo Jean Tirole, queste politiche dirigiste “amministrate” creano forti disparità del prezzo implicito del carbonio per i differenti tipi di emissione, e aumentano il costo della politica ecologica della società (1).

 

Il meccanismo italiano dei Certificati Bianchi

Puntando sul meccanismo dei Certificati Bianchi (TEE), la strategia italiana dell’ultimo decennio ha avuto il coraggio - e la lungimiranza - di applicare alla lettera i suggerimenti che provenivano dal mondo accademico, e cioè prediligere uno strumento basato sui permessi negoziabili al quale imputare il grosso dell’obiettivo. Nell’ultimo anno sono state effettuate numerose analisi che hanno ricostruito la dinamica degli oltre 14 anni di vita di questo sistema, alcune delle quali hanno messo bene in evidenza sia il suo costo inferiore - per unità di energia primaria risparmiata -  rispetto a tutte le altre policy, sia il suo spirito originale basato sulla novità di un incentivo il cui valore non è predeterminato, ma è lasciato libero di oscillare in base alle regole di mercato, proprio con quell’impostazione raccomandata dai maggiori economisti internazionali. Questa dinamica è ben visibile dall’esame dell’evoluzione storica del prezzo sul mercato regolamentato dei TEE dal 2004, data della sua attivazione.  

In determinati periodi infatti il prezzo di vendita dei titoli ha raggiunto punte minime di 70 €/TEE, come conseguenza della grande liquidità di titoli associati alle campagne di diffusione delle lampadine ad alta efficienza e ai frangigetto su scala massiva.  Negli anni successivi poi il sistema ha corso il rischio viceversa di andare in crisi di liquidità con crescita esponenziale dei prezzi di scambio sulla piattaforma del GME che hanno raggiunto punte massime di 150 €/TEE. Il Regolatore però, come si vede in figura 1, intervenne puntualmente con azioni correttive sul sistema riportando l’equilibro, senza però alterarne la struttura di base, riuscendo a mantenere relativamente stabile il prezzo a valori mediamente attorno ai 100 €/TEE, e questo con soli tre importanti interventi nel corso di un decennio, anche a fronte di obblighi sempre in aumento. 

Figura 1: Analisi dei trend nel mercato dei Certificati Bianchi (TEE)
Fonte: elaborazioni CESEF su dati GSE, GME AEEGSI 2017

Non dovrebbe dunque essere difficile, con l’introduzione della possibilità di interventi periodici, strutturati, di “fine tuning” del sistema, lasciarne intatta l’architettura di base in modo tale da permettere l’oscillazione del prezzo di mercato dei titoli all’interno di una forbice libera, al di sotto e al di sopra della quale il Regolatore potrebbe intervenire con tempestività per evitare, da un lato, la perdita di capacità incentivante e, dall’altro , un eccesso di costi per la collettività. Proprio in questa ottica il sistema incentivante dei Certificati Bianchi è un sistema di “mercato”, all’interno del quale l’incentivo non è predeterminato (o amministrato) ma dipende dall’equilibrio domanda/offerta, almeno entro parametri ritenuti accettabili per il bene comune. Pur nel contesto di un percorso di medio periodo con obiettivi di efficienza energetica necessariamente in crescita, un modo più strutturato per dare stabilità al meccanismo deve avere il coraggio di lavorare sui “fondamentali” del meccanismo stesso, superando il tabù dell’intoccabilità degli obblighi, almeno nel breve termine, lasciando al meccanismo la flessibilità di prendere uno slancio scommettendo sul ripristino della liquidità, ed  operando contemporaneamente sulle condizioni al contorno al fine di agevolare la realizzazione di nuovi progetti. 

La strada da seguire, a nostro avviso, è quella suggerita ormai da molti analisti ed operatori: regolazione in mano a un soggetto istituzionale basata su interventi di modulazione della domanda futura, con tempistiche certe e anticipate, frequenze almeno annuali, e senza necessità di emanazione di decreti. Condizioni sottostanti il verificarsi dell’azione di regolazione note a priori a tutti, in funzione di parametri di previsione dell’andamento del prezzo medio di mercato, e della previsione della percentuale di copertura della domanda corrente e futura di breve (es. dell’anno successivo) oltre o sotto predefiniti valori di soglia, attraverso pubblicazioni frequenti e chiare dei parametri di forecast a cura degli attori coinvolti nella regolamentazione del sistema. Eventuale possibilità di aggiornamenti, ad esempio sempre con frequenza annua e tempistica anticipata, dei riferimenti stessi per i parametri di controllo, da considerarsi per l’anno successivo, ad opera dello stesso soggetto istituzionale regolatore. La trasparenza delle condizioni in cui l’azione di regolazione ha luogo serve al mercato per “auto-regolarsi” prima ancora dell’intervento istituzionale, che così potrebbe poi non trovare esecuzione alle date previste.

Questo sistema si avvicinerebbe alle logiche adottate in Europa dal sistema ETS (Emissione Trading Scheme) per cercare di risolvere le criticità sopravvenute con il drammatico crollo del prezzo, principalmente causato dall’abbondanza di certificati conseguente, a partire dal 2005 e fino al 2007, all’eccessivo numero di permessi di emissione definiti nei Piani di Allocazione Nazionali degli Stati Membri; ed in un secondo tempo al crollo della produzione industriale determinato dalla grave crisi economica a partire dal 2008. In quel caso il sistema andò in crisi per eccesso di liquidità,  a causa dell’assenza di un organismo dotato degli adeguati poteri di governance necessari al ripristino delle condizioni  di equilibrio: indispensabili per mantenere in funzione meccanismi basati sulla negoziazione di permessi ambientali come l’Emission Trading, il quale pur rispondendo a logiche di “cap and trade”, nella sostanza è sensibile alle stesse dinamiche di bilanciamento “domanda/offerta” come un sistema “baseline and credit”, quale è il meccanismo dei TEE.  

Anche per l’ETS è stata seguita la strada di potenziare l’azione di governance, attraverso l’istituzione della “Market Stability Reserve”, introdotta con Decisione del Consiglio UE del 10 settembre 2015 come emendamento alla Direttiva 2003/85/CE, ed entrata in vigore nel 2019 nella parte finale della fase III dello Schema ETS. La Riserva di Stabilità  non è altro che la possibilità di modulare la domanda trattenendo o rilasciando - a cura della governance centrale - quote di emissione sula base di parametri oggettivi, valutati anno per anno, qualora il meccanismo scivolasse al di fuori di una forbice di prezzo ritenuta accettabile; forbice associata  in questo caso ad un range di oscillazione dell’eccesso di liquidità predefinita; nella sostanza una cosa molto simile alla proposta di bilanciamento per io TEE sopra descritta. D’altra parte questa è la natura intrinseca di questi mercati artificiali basati sulla teoria economica dei permessi negoziabili i quali, pur con i loro limiti, hanno però sempre confermato - quando sperimentati – gli enunciati della teoria economica stessa di garantire il raggiungimento del target con il miglior rapporto costo/efficacia. Su questo punto ritorna in più occasioni, in “Economia del bene comune”, anche Jean Tirole (uno degli economisti attualmente più influenti, e premio Nobel 2014), quando avverte di non lasciarsi trarre in inganno dall’apparente fallimento del principale tentativo concreto di adozione di un meccanismo di “carbon rating”, cioè l’ETS, che ha visto la luce in Europa.

Anche in quel caso alcuni opinionisti imputarono il crollo dei prezzi del carbonio sul mercato dei diritti di emissione ad un difetto intrinseco all’architettura del meccanismo stesso, invece che alla mancanza di una governance centrale dotata di adeguati poteri di intervento; o più precisamente, “a causa di una precisa decisione politica che traduce la volontà, da parte dell’Europa, di non essere l’unica regione del mondo a mantenere gli impegni presi a Kyoto. Anziché ripristinare l’equilibrio sul mercato riducendo il numero di permessi negoziabili, per adeguarsi alla nuova situazione determinata principalmente dalla crisi economica sul lato della domanda, l’Europa ha scelto di lasciare scendere il prezzo e si è così uniformata alle politiche climatiche ancora meno ambiziose adottate dal mondo intero”(1).   

Tuttavia nel medio termine il meccanismo dei Certificati Bianchi reggerà solo se aumenterà il numero di progetti di efficienza energetica presentati, e di conseguenza la liquidità: l’incremento della liquidità farà abbassare i prezzi, permettendo al Regolatore di alzare gli obblighi come effetto di retroazione, riattivando quel meccanismo virtuoso autorinforzante che ne ha caratterizzato il funzionamento per oltre un decennio. È indispensabile ritornare ad un’impostazione espansiva sull’efficienza energetica, centrata sulla massima apertura a tutte le tipologie di intervento, purché in grado di produrre efficienza energetica reale misurata a consuntivo, evitando di fare scivolare questo sistema verso politiche incentivanti più tradizionali basati su poche – o nulle - misure, a fronte di criteri di preselezione delle tecnologie: quali appunto le defiscalizzazioni, il conto termico, il conto energia. Sistemi questi che possono essere adatti per intaccare il comparto edilizio o dei trasporti, caratterizzati da poche tipologie di intervento standardizzate ripetibili, ma che mal si prestano alle centinaia di soluzioni tecnologiche che caratterizzano il mondo dell’industria. Poco adatti per l’EE risultano essere anche sistemi, basati sempre sulla modulazione della fiscalità, come “industria 4.0”, il cui focus è l’innovazione tecnologica e la digitalizzazione dei processi produttivi, e dove l’efficienza energetica può essere una conseguenza, ma non il driver principale, e dove comunque non sono presenti misure a consuntivo del saving energetico conseguito.

Borsa regolamentata o sistema ad aste? Ci si concentra sul problema sbagliato

Anche il sistema delle aste a nostro avviso non sarebbe la soluzione più idonea per l’efficienza energetica. Come è noto le aste sono da anni utilizzate con successo in tutta Europa per le fonti rinnovabili, ma nessun Paese le utilizza per l’efficienza energetica. Un recente rapporto del Cesef mette ben in evidenza come i pochi tentativi effettuati hanno prodotto risultati deludenti: come ad esempio in Germania, dove le aste sono andate praticamente deserte; oppure in Svizzera, dove il sistema ha funzionato – e solo parzialmente - per interventi piccoli e ad alto livello di replicabilità (motori, inverter, lampade ad alta efficienza ecc.), ma non è stato capace di penetrare il settore industriale, ed attualmente vive un momento di grave criticità.  In ogni caso sia l’esperienza tedesca che quella svizzera anno prodotto volumi praticamente nulli rispetto ai 28 Mln di TEP generati dal meccanismo italiano basato sul mercato del GME. Le aste, infatti, sono uno strumento molto utilizzato in comparti come quello delle rinnovabili, caratterizzati da poche tecnologie standardizzate, ma mal si prestano all’EE nel settore industriale, contraddistinto da centinaia di tecnologie (o meglio di soluzioni tecnologiche), per le quali la standardizzazione è impossibile.

L’utilizzo di questo strumento per i Certificati Bianchi rischierebbe di relegare l’attuale sistema ai margini delle policy italiane, circoscrivendo la sua applicazione a poche e definite applicazioni come la cogenerazione e poche altre, snaturandone completamente l’attuale status di strumento riconosciuto come best practice nell’itero panorama europeo, oltre ad eliminare uno dei suoi maggiori punti di forza: cioè la capacità di stimolo dell’inventiva e della fantasia nell’individuazione di nuove soluzioni per ottenere EE, inconciliabile con soluzioni che prevedono preselezioni di qualunque tipo.  

D’altra parte se, come ormai riconosciuto da molti analisti, le criticità degli ultimi anni riscontrate dal sistema dei TEE sono riconducibili – in buona parte - ad un appesantimento delle regole di accesso rispetto a tutto il decennio precedente, con interi cluster di interventi esclusi - anche se portatori di efficienza energetica reale e misurata in modo rigoroso - , anche le aste avrebbero lo stesso problema, in quanto richiederebbero in ogni caso l’approvazione dei  progetti attraverso gli stessi criteri di selezione, sia dal punto di vista tecnico sia dell’efficienza energetica considerata addizionale.

Giunti a questo punto è più che mai necessario, se volgiamo veramente uscire da questo loop,  riconoscere con chiarezza che il problema si trova a monte; e se il sistema è andato in crisi a causa del collo di bottiglia determinato da alcune (non tutte come già detto, in quanto alcuni provvedimenti erano necessari) delle misure introdotte con il decreto 11 gennaio 2017, che senso ha smontare il meccanismo per trasformarlo in qualcosa di diverso lasciando inalterato il filtro di accesso? Risulta evidente che qualora si ripristinasse un approccio premiante sull’efficienza energetica, capace di rendere espansivo il meccanismo riconoscendo tutto il saving energetico realmente conseguito (tenendo conto del concetto di addizionalità in modo equilibrato ed in linea con lo spirito della direttiva EED), il sistema ritornerebbe a funzionare anche con l’attuale architettura basato sulla borsa regolamentata, senza le complicazioni della gestione delle aste. Come è altrettanto evidente che senza la rimozione del collo di bottiglia rappresentato da regole troppo rigide, le aste - o qualunque altro meccanismo - si troverebbero di fronte sempre lo stesso scoglio insormontabile, causa principale del ripiegamento in una direzione involutiva del meccanismo incentivante.  

Infine, sempre in merito alle aste, alcuni opinionisti sostengono che questo sistema permetterebbe di orientare le risorse verso i comparti tecnologici per i quali il regolatore ritenesse necessaria una priorità; questa soluzione però, assieme allo stesso problema di filtri nella preselezione, rischierebbe anche di minare la struttura di base del meccanismo, aperto e non discriminatoria all’accesso per nessun operatore o tecnologia; struttura di fondo che ha permesso, fino ad oggi,  di evitare le limitazioni della disciplina  relativa agli aiuti di stato prevista dal trattato UE,  proprio grazie all’assenza di vantaggi per categorie di prodotti specifici e alla sua natura di mercato connaturata al funzionamento della  la borsa regolamentata dal GME.  Infatti l’art. 107 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) stabilisce che “…sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra gli Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati… sotto qualsiasi forma, che favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza…”.

In sostanza il ricorso alle aste - ripetiamo assolutamente indicate per le fonti rinnovabili - per il meccanismo dei certificati bianchi non darebbero alcun vantaggio in termini di crescita dei progetti di efficienza energetica -anzi, come abbiamo visto, esattamente il contrario -  a fronte di una complicazione nella gestione del sistema senza particolare valore aggiunto nemmeno sul rapporto costo/efficacia,  in quanto snaturerebbero un altro aspetto di grande innovazione introdotto dal sistema di permessi negoziabili, la cui teoria economica di fondo prevede la selezione spontanea verso  gli investimenti a minor costo ed a tendere,  la traslazione del segnale di prezzo verso valori via via in grado di rendere convenienti investimenti a costi più alti - per la generazione di un’unità di efficienza energetica - determinando una selezione spontanea in grado di privilegiare sempre i settori più costo/efficaci. L’unico effetto tangibile del sistema ad aste sarebbe quello di fare uscire il meccanismo dal regine d’obbligo ai sensi dell’art. 7 della direttiva EED; ma anche questo a nostro avviso indebolirebbe il sistema, eliminando l’effetto di traino che il soggetto obbligato è in grado di svolgere, ed il cui potenziale è stato solo parzialmente esplorato; in particolare se  si tratta di distributori fortemente radicati sul territorio, in grado di svolgere un ruolo di cerniera per potenziare l’azione di tutti gli stakeholder che operano lungo la filiera dell’efficienza energetica.

 

Conclusioni

In conclusione bisogna avere il coraggio di ritornare ad un sistema che premi l’efficienza energetica mantenendoci sul solco delle logiche di mercato espresse dal funzionamento della borsa regolamentata, e non su sistemi che contengono elementi di selezione delle tecnologie; ci possiamo permettere questo proprio per le caratteristiche uniche del nostro sistema incentivante, il quale non ha eguali in Europa per rigore dei programmi di misura del saving energetico conseguito.  Con questo non vogliamo certo dire che il meccanismo dei TEE, nella sua impostazione originale, fosse esente da difetti; ed alcuni degli interventi regolatori realizzati negli ultimi anni, introdotti per limitarne gli effetti distorsivi, erano effettivamente necessari, in particolare per attenuare effetti di sovraincentivazione per alcune categorie di interventi. Ma d’altra parte quale sistema è perfetto?

L’esperienza di oltre un decennio dimostra nel complesso un successo fuori dall’ordinario, sia per efficacia che per durata, e questo successo è indubbiamente  una conseguenza diretta del carattere fortemente innovativo di questa policy incentivante; impostazione che a nostro avviso deve essere conservata nella sua struttura di base, pur nel quadro delle  necessarie revisione necessarie per ristabilire la liquidità del mercato, ed  evitare ricadute di costi eccessivi sui soggetti obbligati imputabili, appunto,  all’effetto distorsivo dovuto alla carenza di titoli rispetto agli obiettivi fissati.  

Infatti il meccanismo – in un contesto storico di mercato più equilibrato - sommando l’effetto propulsivo multiplo dell’obbligo in capo ai distributori, dello scouting capillare negli stabilimenti industriali da parte delle ESCO, e della dinamicità di un meccanismo di valorizzazione dell’incentivo basato su logiche di mercato, ha generato una “pressione” commerciale capace – nella sua fase più matura - di convincere gli imprenditori ad effettuare interventi finalizzati alla sola EE, generando una grande liquidità di titoli sul mercato, ed un volume di efficienza energetica mai raggiunto, in Italia e in Europa, attraverso un singolo provvedimento.

A volte, nel contesto del dibattito che si è di recente aperto sulla revisione dello schema, sembra non vi sia la piena consapevolezza di come il sistema italiano dei TEE sia di fatto la più grande sperimentazione mai realizzata, nel contesto internazionale, della teoria economica dei premessi negoziabili applicata all’efficienza energetica.

*Energy Manager Hera S.p.A

 

Bibliografia essenziale

(1) Economie du bien commun - Jean Tirole – Presses Universitaries de France 2016

(2) Diritti negoziabili e protezione ambientale – Amada Spisto, Laura Castellucci – 2007 Aracne editore Roma

(3) Emission Trading, Principles and Practice – Tom Tietemberg – 2006 Resource for the future. Washington DC, USA

- Proposta di Piano Nazionale Integrato per il l’Energia ed il Clima – 2018 Ministero Sviluppo Economico

- Rapporto Annuale Certificati Bianchi 2018 – Gestore Servizi Energetici (GSE)

- Innovare il mercato dell’EE – Centro Studi sull’Economia ed il management dell’EE

- Andrea Gilardoni, Stefano Clerici – Milano AGICI 2016

- Osservatorio sul mercato dei TEE Primo, secondo e terzo Report - Centro Studi sull’Economia ed il management dell’EE –

- Andrea Gilardoni, Stefano Clerici – Milano AGICI 2018

- Osservatorio sul mercato dei TEE Quarto Report - Centro Studi sull’Economia ed il management dell’EE –

- Andrea Gilardoni, Stefano Clerici – Milano AGICI luglio 2019