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2019-11-17 09:01

Basta Palliativi, per i TEE Servono Ormai Cure Drastiche

VERSO L’XI CONFERENZA PER L’EFFICIENZA ENERGETICA

di: 
ERmetici & SFidanti

I TEE, Titoli di Efficienza Energetica o Certificati Bianchi, ideati in Italia per promuovere interventi di efficientamento energetico, soprattutto nel settore industriale, si sono guadagnati, anche a livello internazionale, la fama di essere uno degli strumenti più costo-efficaci. Da qualche anno però, a seguito di numerosi rimaneggiamenti, il meccanismo sembra generare più ricorsi che risparmi. Due collaboratori eccellenti dell’Astrolabio analizzano la situazione senza fare sconti a nessuno e propongono una cura.

1. INQUADRAMENTO

Il meccanismo italiano dei certificati bianchi (o TEE) è malato ormai da tempo e le terapie somministrate finora si sono dimostrate sostanzialmente inefficaci, se non addirittura dannose. La grave condizione di infermità è certificata non solo da un’attenta analisi dei dati pubblicati periodicamente dal GSE, ma anche da alcuni recenti eventi e iniziative "irrituali":

  • le centinaia di ricorsi al TAR che gli operatori hanno intentato contro le valutazioni compiute dal GSE;
  • diverse associazioni confindustriali sono giunte al punto di sfiduciare apertamente il GSE, chiedendo un nuovo profondo coinvolgimento di ARERA nella gestione;
  • anche la stampa generalista ha finito col doversi occupare delle sempre più numerose indagini penali legate a truffe perpetrate in tutta Italia sfruttando le “pieghe meno nobili” del meccanismo;
  • ARERA ha evidenziato come l'esplosione dei costi del meccanismo stia andando ad intaccare l'efficienza economica non solo dei TEE, ma anche di altri mercati contigui (cfr. documento di consultazione 375/2019/R/com).

Prima che la malattia arrivi ad uno stadio terminale dal quale non vi è via d'uscita, può allora valere la pena considerare un netto cambio di approccio terapeutico in modo tale che, agendo in modo olistico, si curino le radici dei problemi anziché i sintomi.

 

2. GLI ELEMENTI SALIENTI DEL MECCANISMO

Dopo pochi anni dal loro avvio, nel 2005, i TEE si sono guadagnati, anche a livello internazionale, la fama di essere uno degli strumenti più costo-efficaci per promuovere interventi di efficientamento energetico, soprattutto nel settore industriale. Proprio per questo pregio, il meccanismo è stato inserito al centro delle misure promosse dalla prima SEN, pubblicata nel 2013, ed è rimasto uno strumento chiave per raggiungere gli obiettivi al 2030 anche nella bozza di PNIEC 2018.

Ciononostante, negli ultimi cinque anni il meccanismo è entrato in una spirale di difficoltà sempre maggiori, che l’hanno reso oggi sostanzialmente incapace di raggiungere i propri ambiziosi obiettivi a costi ragionevoli per il Paese: gli oneri caricati sulle bollette elettriche e del gas sono esplosi, a fronte di un costante calo dei risparmi energetici certificati.

Nato come un meccanismo innovativo per l’incentivazione economica di risparmi energetici, quantificabili in modo oggettivo e ottenibili con (quasi) qualunque tecnologia in grado di aumentare l’efficienza energetica negli “usi finali” di energia, ha fondato la sua costo-efficacia sulla creazione di un mercato artificiale per lo scambio di certificati (i TEE), ciascuno dei quali certifica il risparmio di una tep. Nel corso dei quattordici anni di funzionamento, una miriade di piccole e grandi variazioni/correzioni/estensioni normative e di “interpretazioni applicative” (non passate dalla formalizzazione normativa) ha progressivamente ritoccato molti aspetti del meccanismo, senza tuttavia intervenire in modo sostanziale sulle tre caratteristiche essenziali, sulla cui effettiva solidità suggeriamo dunque ora di interrogarsi: domanda, offerta e struttura di mercato (si veda la parte sinistra di Figura 1 per maggiori dettagli su questi tre aspetti).

Delle tre caratteristiche appena elencate, la prima e l’ultima si sono negli anni rivelate quelle più “problematiche”, cioè più frequentemente criticate dagli stakeholders e più rimaneggiate dai numerosi decreti ministeriali che si sono susseguiti nel tempo (negli anni 2001, 2004, 2007, 2012, 2016, 2018).

La seconda caratteristica (cioè la modalità di creazione dell'offerta di titoli) si è invece rivelata quella di maggior successo: proprio grazie ad essa da un lato è cresciuto in Italia il settore delle ESCO e si è d'altro canto costruito un patrimonio di competenze, banche dati e metodologie di valutazione in grado di tradurre in termini omogenei i risultati conseguiti da tipologie di interventi tanto diversi tra loro, per settore di applicazione, approccio o tecnologia. È come se si fosse riusciti a costruire uno strumento in grado di misurare in modo oggettivo il risparmio energetico (un “contatore”) e di trasformarlo in una commodity indifferenziata, esattamente come avviene da anni per l’energia elettrica: prodotta da impianti basati su tecnologie molto diverse tra loro, viene poi misurata e scambiata sul mercato in modo del tutto indipendente da quale sia stata la sua origine.

 

3. COSA C'È CHE NON FUNZIONA OGGI? 

L’attuale meccanismo dei TEE, frutto dei tanti rimaneggiamenti già menzionati, soffre oggi di molte criticità, che lo rendono uno strumento rischioso (se non proprio inadatto) a cui affidare l’implementazione della strategia energetica nazionale di medio-lungo periodo.

La Figura 1 schematizza in modo analitico caratteristiche e criticità del meccanismo attuale, ma qui ci pare importante ricordarne i tre limiti principali, che interessano tutti gli attori coinvolti:

  1. Il legislatore/regolatore non è in grado di conoscere in anticipo né l’entità dei risparmi che verranno certificati, né gli ambiti nei quali verranno sviluppati i progetti, né il costo complessivo che peserà sulle bollette;
  2. i promotori di progetti non sono in grado di prevedere quale sarà il reale contributo economico ottenibile grazie ai TEE e quindi, tipicamente, non lo includono nei business plan;
  3. salvo rarissime eccezioni, i distributori obbligati subiscono il meccanismo, lagnandosi degli oneri loro addossati: non sono attivamente impegnati nella realizzazione di progetti, ma si limitano a svolgere un ruolo passivo di intermediazione;

Complessivamente, dunque, il meccanismo fallisce nella sua missione principale: stimolare lo sviluppo di un numero di progetti maggiore rispetto a quanto avverrebbe in sua assenza. Il contributo fornito al perseguimento degli obiettivi di lungo periodo è allora oggi molto modesto, se raffrontato alle cospicue somme investite (inclusi i costi amministrativi indotti).

Ne è conseguito che il decisore politico ha, nel tempo, ritenuto necessario ricorrere a strumenti ulteriori e diversificati, ciascuno mirato ad un ambito d’intervento più ristretto (eco-bonus, conto termico, Certificati Bianchi alla Cogenerazione ad Alto Rendimento, sgravi fiscali per industria 4.0, ...[1]): l’efficienza economica di queste politiche si è allora complessivamente molto ridotta, non solo per la natura stessa degli strumenti utilizzati, ma anche perché le inevitabili sovrapposizioni con i TEE hanno ridotto il numero e la tipologia di progetti appetibili per questi ultimi, limitando dunque l’offerta di titoli sul mercato e facendone lievitare il prezzo[2].  

Figura 1 - raffronto tra gli elementi caratteristici dell'attuale meccanismo dei TEE (a sinistra) e gli elementi di criticità evidenziatisi nel tempo (a destra).

 

4. DAL MERCATO ALLE ASTE

Alla luce di quanto appena esposto, viene allora naturale domandarsi quali aspetti del meccanismo attuale meritino di essere salvati e quali invece gettati a mare e riformati in profondità. A nostro avviso, né il meccanismo di costruzione della domanda di mercato (cioè la ripartizione degli obiettivi nazionali tra i distributori obbligati e rimborso tramite contributo indifferenziato) né quello di valorizzazione economica (cioè la vendita dei titoli nel mercato) hanno dimostrato di saper dare contributi davvero importanti al buon funzionamento del meccanismo e dunque sulla loro trasformazione profonda si incentra la nostra proposta descritta nel seguito.

Riteniamo che l’adozione di un meccanismo di aste ben organizzato potrebbe consentire di risolvere molte delle problematiche esposte in precedenza, sostituendo in modo efficace sia il mercato sia il ruolo dei distributori. Questi dovrebbero essere i criteri principali sui quali basare tale nuovo meccanismo:

  1. il Governo attribuisce ad un organismo centrale (il Gestore) un obiettivo annuo indicativo di risparmio energetico, un budget annuo a disposizione e “indirizzi preferenziali di politica energetica” da seguire;
  2. nel corso di ciascun anno, il Gestore bandisce diverse aste, ciascuna caratterizzata da uno specifico ambito di intervento, da un contingente di risparmi certificati richiesti e da un prezzo a base d’asta per il ritiro dei certificati bianchi conseguiti nello specifico ambito; la somma di tutti i contingenti di risparmio oggetto d’asta in un anno coincide con l’obiettivo assegnato dal legislatore, così come la media dei prezzi di ritiro pesata per le quantità è pari al budget assegnato;
  3. all’asta possono partecipare i medesimi soggetti oggi abilitati al rilascio di TEE (distributori, ESCO, aziende con EGE, ecc.), presentando progetti che rientrino nell’ambito specificato e per i quali vengano indicati sia il volume di TEE annui certificabili sia il prezzo di ritiro richiesto;
  4. l’asta viene aggiudicata applicando il criterio del massimo ribasso: le offerte ricevute vengono ordinate per prezzo di ritiro crescente e risultano vincitori i progetti con prezzi di ritiro inferiori alla base d’asta, fino all’occorrenza del volume massimo di TEE richiesti;
  5. negli anni successivi, i TEE prodotti da ciascun progetto vincitore vengono ritirati dal Gestore ad un prezzo fisso nel tempo, pari a quello offerto dal titolare per aggiudicarsi l’asta.

In questo nuovo approccio vediamo notevoli vantaggi:

  • non si rinuncia all’efficienza economica, poiché la “competizione nel mercato” tipica di una borsa viene sostituita dalla “competizione per il mercato” tipica delle gare;
  • la segmentazione degli ambiti di intervento consente di operare una differenziazione dei prezzi cui valorizzare le tep risparmiate, in modo tale da poter modulare l’intensità dell’incentivo in funzione della strategicità dell’ambito e/o dei costi caratteristici di una certa tipologia di interventi (tenendo conto ad esempio anche di altri incentivi in essere) senza per questo perdere l’importante caratteristica della “neutralità tecnologica”;
  • gli ambiti, scelti dal Gestore in base agli obiettivi di politica energetica assegnati, potrebbero essere definiti secondo una molteplicità di criteri, tra loro anche complementari, ad esempio:
    - settoriale (ad es. solo progetti nel settore dei servizi idrici per ridurre i costi del servizio o solo progetti nel settore tessile al fine di aumentarne la competitività internazionale o solo progetti sviluppati in imprese energivore...);
    - sociale (ad es. solo progetti inerenti l’edilizia popolare con finalità di contrasto alla povertà energetica);
    - geografico (ad es. solo progetti sviluppati in una specifica Regione, al fine di ridurre il fabbisogno di nuovi investimenti infrastrutturali nelle reti di trasporto dell’energia elettrica o del gas);
    - funzionale (ad es. solo progetti mirati alla progressiva elettrificazione dei consumi energetici nelle aree urbane con finalità di riduzione dell’inquinamento locale);
  • l'eventuale fallimento di un'asta potrebbe essere facilmente corretto bandendo una nuova asta; nuove aste potrebbero cioè venire bandite nel corso di un anno, sulla base degli esiti delle aste precedenti, in modo tale, ad esempio, da:
    - alzare il prezzo a base d’asta, qualora una prima asta fosse andata deserta o non avesse comunque raggiunto il contingente di risparmio assegnato;
    - aumentare il contingente e abbassare il prezzo a base d’asta, qualora in un’asta precedente fossero stati presentati più progetti di quanti ne fossero previsti;
  • lo Stato ottiene una garanzia intrinseca di non superamento del budget di spesa assegnato e, grazie alle opportunità di segmentazione e modulazione dell’intensità di incentivo, aumentano le probabilità di raggiungimento degli obiettivi di risparmio;
  • si riducono fortemente i rischi di sovra- o sotto-incentivazione dei progetti, poiché da un lato il prezzo offerto dal titolare per partecipare all’asta dovrebbe già coincidere con ciò di cui ha bisogno per garantire una giusta remunerazione dell’investimento e dall'altro perché il prezzo di ritiro rimarrebbe costante nel corso di tutta la vita utile del progetto;
  • il Gestore potrebbe bandire aste finanziate anche da soggetti diversi dal Governo, quali ad esempio amministrazioni Regionali o Città Metropolitane o anche soggetti privati interessati a particolari ambiti d’intervento, che comunque parteciperebbero al raggiungimento dell’obiettivo riducendo i costi per lo Stato;
  • poiché la valorizzazione economica del risparmio non implica più uno scambio di titoli tra soggetti diversi, ma piuttosto un ritiro diretto da parte del Gestore contestuale alla certificazione del risparmio, diversamente da quanto avviene oggi, i risparmi potrebbero venire facilmente caratterizzati da attributi quali la forma di energia risparmiata, il contesto geografico, il settore d’intervento, l’anno di conseguimento, ecc. con evidenti benefici in termini di contabilità energetica e di reportistica.

Nell'ambito di un meccanismo dei TEE basato sulle aste, anziché su un mercato di scambio di certificati, il ruolo dei soggetti obbligati non è più necessario, perché la domanda di titoli è gestita autonomamente dal soggetto Gestore, che paga direttamente chi ha realizzato il progetto anziché rimborsare i distributori per il loro ruolo di intermediazione; di conseguenza non c'è neanche più bisogno di raccogliere annualmente dati di energia distribuita al fine di ripartire gli obiettivi nazionali, né di calcolare il valore di un contributo tariffario, né di comminare sanzioni. Il sistema risulterebbe nel complesso molto più semplice e comporterebbe minori costi amministrativi.

 

5. CONCLUSIONI

Non possiamo dunque, in conclusione, non concordare con quegli esperti osservatori che sostengono in modo appassionato quanto il meccanismo dei TEE costituisca ancora un asset prezioso che il nostro Paese può sfruttare per raggiungere i propri ambiziosi obiettivi[3]. Ciò su cui tuttavia non concordiamo è l’idea che per rimetterlo in carreggiata bastino pochi interventi di “fine tuning”, lasciando intatta l’architettura di base, perchè è proprio da tale architettura che deriva l’intrinseca difficoltà di equilibrare domanda e offerta, in modo tale da mantenere il prezzo di mercato in un intervallo di "accettabilità" per tutti gli attori coinvolti.

Ormai in molti Paesi e in diversi settori le aste hanno dimostrato di poter svolgere egregiamente i compiti loro affidati e crediamo che anche per l’efficienza energetica italiana possa essere così, continuando a risultare perfettamente in regola con l’art.7 della Direttiva Efficienza Energetica. Aste ben congeniate e gestite come abbiamo esemplificato nel paragrafo precedente potrebbero offrire al Paese quelle flessibilità e capacità di adattamento che sono indispensabili per una strategia pluriennale e che non sarebbero disponibili con l'attuale monolitico meccanismo dei TEE, neanche se venisse "ritoccato".

 

NOTE


[1] Pur non trattandosi di un incentivo, sarebbero da inserire in questo elenco anche le agevolazioni per imprese energivore avviate con DM del 27/12/17, che impatti molto negativi hanno avuto sulla convenienza di progetti industriali per l’emissione di TEE

[2] Per approfondire tali criticità si consiglia la lettura delle sempre attente analisi compiute da Dario Di Santo: https://www.dariodisanto.com/italian-white-certificates-the-new-rules/  e https://www.dariodisanto.com/certificati-bianchi-uno-schema-complesso/ . A titolo esemplificativo, si pensi all’inefficienza economica che l’esplosione dei prezzi di mercato dei TEE ha indotto sugli incentivi per la cogenerazione ad alto rendimento (CAR): gli attuali alti valori di contributo tariffario saranno riconosciuti per dieci anni ad impianti cogenerativi che fino a due anni fa risultavano remunerativi già con un incentivo pari a meno della metà.

[3] Si veda il contributo di Claudio Palmieri sull’ultimo numero della rivista Gestione Energia: http://www.gestioneenergia.com/GEnuova/2019/gestioneenergia3/GE_n3_2019.pdf